La Faute sur Mer

Archive pour juillet 2015

Extraits du rapport de la mission sénatoriale du 7 juillet 2015

Des dysfonctionnements illustrés par le jugement du Tribunal de Grande Instance des Sables d’Olonne.

Après la parution du rapport du Sénat sur la tempête Xynthia, la Justice, avec ses propres moyens, a cherché à établir les responsabilités respectives des différents acteurs dans le drame de La Faute-sur-Mer.

Le jugement, naturellement susceptible d’être bientôt corrigé en appel, retient principalement la responsabilité du maire et de certains membres de son équipe, jugés responsables du défaut de prévention du risque en amont, mais il souligne également de graves erreurs des services de l’État, tant dans l’instruction des permis de construire en violation des règles de sécurité qu’en matière d’alerte et de surveillance.

Le tribunal a estimé que l’État n’avait juridiquement pas le pouvoir de se substituer au maire pour mettre en place les dispositifs d’information sur le risque auxquels avaient droit les habitants de La Faute-sur-Mer.

Le jugement déplore à cet égard, dans des termes d’une extrême sévérité, que :

« l’État est surtout très impuissant lorsqu’il est confronté à la malveillance d’élus locaux, qui n’ont de cesse de faire obstruction à des démarches d’intérêt général absolument indispensables. L’État ne pouvait pas se substituer au maire de La Faute-sur-Mer pour remplir ses devoirs de protection à sa place, devoirs que la loi et le règlement confiaient à lui-seul ».

Le jugement relève que le maire a été destinataire d’une « somme considérable d’informations relatives à la connaissance du risque de submersion marine » susceptible d’affecter le territoire de sa commune. La communication de ces informations, en provenance essentiellement des services de l’État, s’est étalée sur une période de douze ans. Qu’il s’agisse d’études et d’arrêté qui ont été portés à sa connaissance, de réunions avec les services de l’État, ou encore de courriers réitérés, le maire

« a été indéniablement sensibilisé à la dimension du risque naturel majeur d’inondation marine affectant sa commune ».

Toutefois, il n’a pas informé les habitants de sa commune de l’existence de ce risque.

L’article L. 125-2 du code de l’environnement dispose à cet égard que « dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d’alerte, l’organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque ».

La loi confie aux maires le soin de décider des modalités de cette communication.

Mais cette obligation d’information biennale constitue bien, a-t-il été jugé, une obligation particulière de prudence et de sécurité au sens de l’article 223-1 du code pénal.

Selon le tribunal, cette obligation d’information avait au demeurant été rappelée au maire par le préfet à trois reprises au moins. Ainsi l’arrêté préfectoral du 29 novembre 2001 prescrivant le PPRI a-t-il bien été affiché en mairie, mais au même titre que les autres arrêtés, sans mise en valeur particulière. Le jugement estime à cet égard que l’élu « a délibérément privé pendant plusieurs années les habitants de sa commune de leur droit à l’information sur les caractéristiques du risque naturel connu et les mesures prises par la commune pour gérer ce risque ».

Les juges ont également considéré que l’adjointe au maire, en sa qualité de présidente de la commission d’urbanisme, était au fait de tous les documents attestant du risque d’inondation de sa commune.

La question du risque n’ayant pas été inscrite aux débats des réunions de cette commission, ils ont estimé que l’adjointe avait privé ses collègues d’une réflexion sur les prescriptions de sécurité à suivre. En fin de compte, selon les juges, la commission n’a pas eu la possibilité de suspendre à titre conservatoire le processus d’urbanisation dans le secteur vulnérable.

Enfin, le tribunal a établi que le Conseil municipal n’a jamais été convoqué pour un débat sur les risques naturels.

« Il s’agit (…) d’une véritable captation délibérée de la connaissance du risque, pour des motifs évidents liés à l’image touristique idyllique de la commune, et à la poursuite, coûte que coûte, de son développement ».

Les juges ont même considéré que la première adjointe avait

« délibérément choisi de faire de la rétention d’information ».

Inversement, les juges ont estimé qu’aucune faute n’avait été commise par l’État s’agissant de l’information sur le risque d’inondation à La Faute-Sur-Mer. Les services de l’État ont « au contraire travaillé à la connaissance de ce risque, à sa qualification et à son anticipation » alors que (…) « les deux élus locaux ont violé leur obligation de protection et de sauvegarde de la population, et exposé les habitants à un risque d’une particulière gravité ».

Selon le tribunal, le maire « par son immobilisme durant dix ans, a volontairement dédaigné les informations et les avertissements de l’État quant au risque naturel majeur de submersion marine. Il ne peut, au stade du jugement, arguer du manque de soutien de l’État, de la faiblesse de ses propres moyens, ou des erreurs de l’administration, pour masquer ses fautes ».

En l’espèce, l’administration avait proposé son aide à de multiples reprises dans la mise en oeuvre des mesures de prévention ou de protection. A contrario, en dehors de trois courriers, le maire n’a, dans ce domaine, pas sollicité l’État pendant toute la décennie 2000 en matière de prévention du risque.

En vertu de ses pouvoirs de police, le maire aurait dû mettre en place toutes les mesures de prévention et de secours justifiées par les inondations et les ruptures de digue. Plus encore, la justice a estimé que différents documents auraient dû être établis par celui-ci afin de permettre une meilleure prévention du risque. Ces documents visent soit à répondre au droit à l’information des citoyens sur les risques majeurs qu’ils encourent3, soit à décliner sur le territoire en actions concrètes les préconisations du plan de prévention des risques :

Le Dossier d’Informations Communales des Risques Majeurs (DICRIM)

En raison de son exposition à plusieurs risques majeurs, dont celui de submersion marine, La Faute-sur-Mer est une commune désignée par arrêté préfectoral comme devant obligatoirement faire l’objet d’une déclinaison au plan local du Dossier Départemental des Risques Majeurs (DDRM). Ce document doit indiquer les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde répondant aux risques majeurs susceptibles d’affecter la commune ainsi que les consignes de sécurité à mettre en oeuvre en cas de réalisation du risque. Son élaboration est à la charge du maire, qui doit faire connaître au public l’existence de ce document par un avis affiché pendant au moins deux mois à la mairie et permettre sa consultation gratuite. Or, cette obligation avait été rappelée à deux reprises par la préfecture.

Le diagnostic de vulnérabilité des habitations situées derrière la digue

Son élaboration est une obligation générale qui découle des pouvoirs de police administrative du maire. Le 26 décembre 2007, le préfet lui a rappelé les objectifs de ce diagnostic, et demandé de soumettre le projet au conseil municipal afin d’être en mesure d’obtenir les crédits de réalisation. L’élu s’est abstenu de remplir cette obligation alors même que le conseil municipal avait accepté le 27 février 2008 la réalisation de ce diagnostic cofinancé par l’État et que, fin 2009, la DDE avait rappelé au maire que des crédits étaient à sa disposition.

Le plan de secours

Le maire s’était également engagé à réaliser un plan de secours pour sa commune. Le jugement relève qu’il n’a pas rempli cet engagement entre le 29 novembre 2001 (date de l’arrêté préfectoral prescrivant le PPRI) et l’adoption de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 aout 2004. Il avait pourtant reçu plusieurs rappels de la part des services de l’État. La DDE lui avait proposé son aide et mis à sa disposition un modèle de plan de secours. Elle lui avait de nouveau expliqué l’importance d’un tel document lors d’une réunion à la mairie le 11 mars 2003. La préfecture lui avait enfin rappelé son engagement par courrier le 14 mai 2007. Pour les juges, il avait donc « connaissance des risques réels et sérieux d’inondation et de la faiblesse des ouvrages de protection dans sa commune ». C’est pourquoi ils ont considéré que « le défaut d’établissement d’un plan de secours » constituait bien une « violation par le maire d’une obligation générale découlant de ses pouvoirs de police administrative ».

Le plan communal de sauvegarde (PCS)

Le tribunal retient également que le maire a manqué aux obligations relatives à ses pouvoirs de police administrative en n’établissant pas le PCS, malgré son engagement formel de le réaliser. Après un premier rappel par le préfet, le directeur de cabinet du préfet a indiqué au maire, le 30 août 2007, que son service de protection civile pouvait lui transmettre un « plan type » pour l’aider à la réalisation de ce PCS. La préfecture lui a ensuite rappelé son engagement en lui précisant, par courrier, que ce plan pouvait être simple et synthétique et qu’il pouvait bénéficier de l’assistance des gendarmes et des pompiers pour le concevoir. La justice a donc estimé que « le maire de La Faute-Sur-Mer n’a jamais déferré à ces sollicitations, en dépit de la connaissance qu’il avait des risques réels et sérieux d’inondation et de la faiblesse des ouvrages de protection dans sa commune ».

Les repères de crue

L’installation de repères de crue a été rendue obligatoire dans les zones exposées au risque d’inondation pour permettre la visibilité des évènements historiques et ainsi de sensibiliser le public aux niveaux atteints par les plus hautes eaux. En vertu de la loi, le maire est tenu de procéder à l’inventaire des repères de crue existant sur le territoire communal et d’apposer, avec l’assistance si nécessaire des services de l’État, des repères correspondant aux crues historiques, aux nouvelles crues exceptionnelles ou aux submersions marines. Il doit les matérialiser, les entretenir, les protéger. Le jugement constate pourtant :

« qu’aucun de ces repères n’a été installé à La Faute-sur-Mer ».

Les dysfonctionnements accompagnant la délivrance des permis de construire et du dispositif d’alerte et de surveillance

En 2004, les fonctionnaires de la DDE ont unilatéralement décidé de modifier le zonage réglementaire du projet de PPRI tel qu’il avait été défini par un cabinet d’études en septembre 2002, sans vérifier que les conditions pour modifier le zonage étaient remplies. Concrètement, la modification du zonage s’est traduite par le fait que des terrains susceptibles d’être inondés par des hauteurs d’eau supérieures à un mètre ont été réputés constructibles, alors même que les aménagements visant à les protéger ou à indiquer la démarche à suivre par les habitants en cas d’inondation n’avaient pas été réalisés.

Le jugement relève ensuite que l’arrêté préfectoral du 8 juin 2007 appliquant de manière anticipée le PPRI de l’estuaire du Lay s’est fondé sur le projet résultant de la modification opérée en 2004, sans que celle-ci ait été validée scientifiquement. C’est ainsi qu’en 2007, aucun membre de la DDE ou d’autres services de l’État n’a vérifié que les parties du projet de PPRI de 2004 mises en application anticipée étaient bien conformes aux objectifs poursuivis.

En outre, les services instructeurs des permis de construire, pourtant situés dans le même bâtiment que la DDE, ne connaissaient pas la cote de référence du projet de PPRI ni l’altimétrie des terrains. Les directives relatives aux habitations de plain-pied ne pouvaient donc être suivies. Les juges considèrent même que « ce manque de suivi d’une mesure aussi importante est absolument consternant, tant il est révélateur d’un mode de fonctionnement de l’administration, bureaucratique, cloisonné, non responsable, et finalement dramatiquement inefficace ».

Les défaillances de la commune dans la délivrance de permis de construire en violation des règles de sécurité

Dans un premier temps, le tribunal rappelle que le maire, ou l’élu ayant reçu délégation en matière d’urbanisme, reste l’autorité décisionnaire en matière d’octroi des autorisations de construire, en dépit du rôle d’instruction joué par les agents de la DDE.

Le 18 septembre 2007, constatant une erreur de l’instructeur dans l’application du zonage, la DDE avait demandé à l’élu de retirer un permis de construire accordé le 22 août dans la zone rouge du PPRI. Le directeur de la subdivision des Sables d’Olonne avait informé par courrier le maire qu’« après vérification, il apparaît que le terrain du projet se situe en zone rouge (inconstructible) du PPRI ». Cette information a été relayée, face au silence du maire, par une lettre de la sous-préfète des Sables d’Olonne.

Ainsi, à deux reprises, L’État a demandé le retrait du permis litigieux, sans que des suites soient apportées à ses avertissements.

De façon plus générale la justice a également considéré que le maire avait aussi laissé sa première adjointe poursuivre l’octroi de permis de construire affectés du même vice. Selon le jugement, celle-ci a « volontairement négligé l’existence du risque majeur de submersion, pourtant omniprésent dans tous les contacts qu’elle avait eus avec l’État aux côtés du maire de la commune».

En écartant délibérément la prescription transmise par l’État, « l’adjointe au maire a laissé édifier des maisons dépourvues d’un niveau refuge en cas de survenance de submersion,

ceci dans l’unique objectif de ne pas compromettre son activité de lotisseur »..

Compte tenu des informations adressées au maire durant la décennie 2000 par les services de la préfecture, la justice a estimé que celui-ci « aurait dû observer que tous les signaux d’alerte relatifs au risque d’inondation étaient activés lorsqu’il a reçu les messages d’alerte ».

Cependant, il n’a pas tenu compte de ces messages : l’élu ne s’est pas déplacé à la mairie pour consulter les informations relatives au phénomène attendu et les consignes en résultant, notamment celle de surveiller la montée des eaux lorsqu’on est riverain d’un estuaire.

Le jugement retient que « la passivité du maire a été totale. Durant des années, il lui avait été enjoint de mettre en place un dispositif d’alerte et de secours, sans résultat. ».

Les juges ont estimé que le maire avait pleinement connaissance du risque de submersion de la zone en cours d’urbanisation.

Or, il était juridiquement le seul responsable de la délivrance des permis de construire. C’est pourquoi ils ont considéré que « la question de l’instruction des dossiers par la DDE, et des carences, certaines, de cette dernière est profondément accessoire ».

Personnes auditionnées lors du déplacement en Vendée le 10 juin 2015

M. Jean-Benoît ALBERTINI, Préfet de Vendée

Mme Anne-Marie COULON, Présidente de l’Association des maires et présidents de communautés de Vendée

M. Marcel GAUDUCHEAU 1er Vice-Président du conseil départemental de Vendée

M. Patrick JOUIN, Maire de la Faute sur Mer

M. Renaud PINOIT, Président de l’Association des victimes des inondations de La Faute-sur-Mer

M. François ANIL, Association des victimes des inondations de la Faute-sur-Mer

Vous pouvez en cliquant sur ce lien télécharger le rapport parlementaire complet sur xynthia

Cinq ans après Xynthia, les dix recommandations du Sénat

07 juillet 2015

La tempête Xynthia s’abattait sur le littoral atlantique le 28 février 2010. Derrière elle, un sinistre bilan humain et matériel. Quelles leçons ont été tirées de cette terrible catastrophe ? C’est tout l’objet du rapport de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat dont les recommandations doivent sécuriser les élus locaux, réduire la vulnérabilité des populations, et ancrer définitivement la culture du risque dans les territoires. 

Cinq ans après le passage de la tempête Xynthia, la délégation aux collectivités territoriales du Sénat a voulu évaluer les actions de l’État et des collectivités territoriales et vérifier si les pouvoirs publics ont, depuis, bien pris toute la mesure des actions à mener pour éviter de nouveaux drames. Elle ne veut pas, que dans un avenir plus ou moins proche, un nouveau rapport dresse un même constat : le drame aurait pu être évité.

Apprendre la culture du risque

Sur le terrain où la mission s’est rendue afin de rencontrer les acteurs locaux et examiner la situation au plus près des territoires touchés par la tempête, les rapporteurs ont pu constater que les acteurs de la chaîne du risque sont désormais nettement plus mobilisés, posant ainsi les bases d’une véritable stratégie nationale de prévention des risques d’inondation dans notre pays. Mais leur constat est en demi-teinte car en dépit d’une amélioration du fonctionnement de la chaîne du risque, ils constatent que celle-ci reste perfectible sur ses trois volets : prévision, prévention et protection. Ils plaident en particulier pour une diffusion plus large et plus profonde d’une « culture du risque » auprès de l’ensemble des acteurs intéressés : État, administrations, élus et citoyens.

La mission d’évaluation qui a été confiée à François Calvet et Christian Manable a publié un rapport dont les conclusions et les recommandations ont été adoptées à l’unanimité.

Recommandation n°1 – Appeler les collectivités territoriales à déployer le plus rapidement possible les repères de crue.

Recommandation n°2 – Engager une concertation entre les collectivités territoriales, l’État et les assureurs pour créer un système d’indemnisation des catastrophes naturelles plus responsabilisant pour les populations (malus ou indemnisation dégressive en cas d’absence d’efforts de prévention).

Recommandation n°3 – Développer la sensibilisation du public à la prévention des risques d’inondation et de submersion en expliquant aux populations exposées les comportements à adopter en cas de survenance de ces événements, avec un effort particulier auprès des jeunes publics, grâce au soutien de l’Éducation nationale.

Recommandation n°4 – Garantir des moyens financiers et humains suffisants dans les préfectures afin d’assurer une aide technique aux collectivités territoriales en matière de prévention des risques naturels.

Recommandation n°5 – Prévoir une information systématique du conseil municipal par le maire en début de mandat sur les risques naturels encourus par la commune.

Recommandation n°6 – Engager d’urgence un travail de simplification associant les services de l’État et les associations d’élus afin de rendre plus lisible l’articulation des outils relatifs aux risques.

Recommandation n°7 – Prévoir l’obligation pour les communes de réviser leurs documents d’urbanisme en cas d’approbation, de mise en application anticipée ou de modification d’un plan de prévention des risques.

Recommandation n°8 – Sécuriser les élus locaux en assurant la présence d’effectifs suffisants dans les préfectures afin de garantir un contrôle de légalité extensif et de qualité sur les actes d’urbanisme.

Recommandation n°9 – Désigner dans les services du parquet des substituts du procureur de la République spécialisés dans le contentieux des actes d’urbanisme, compétents en particulier en matière de construction illégale.

Recommandation n°10 – Soutenir le déploiement sur l’ensemble du territoire du nouveau système d’alerte fondé sur le SMS « selfbroadcasting », permettant une alerte rapide de la population, même en cas de fonctionnement dégradé des réseaux.