Marie-France Steinlé-Feuerbach
Professeur émérite en droit privé
Directeur honoraire du CERDACC

et

Hervé Arbousset
Maître de conférences en droit public, HDR
Directeur du CERDACC

 

(TA Nantes (6ème ch.) 19 janvier 2017  (le jugement) , n° 1411130 ; 12 février 2018, n° 1504942 et 1607012 (le jugement) ; n° 1504909 et 1700446 (le jugement) ; n° 1504910 et 1700281 (le jugement)   ; n° 1504927 et 1700315 (le jugement);

 

A un an d’intervalle, le tribunal administratif de Nantes a rendu cinq décisions relatives à l’indemnisation des dommages matériels ainsi que des préjudices physiques et moraux de victimes de Xynthia. Des recours ayant été formés, dans un premier temps par une société d’assurances, puis, dans un second temps par des victimes, le tribunal retient la responsabilité de la commune de la Faute-sur-Mer, de l’Association syndicale de la vallée du Lay et de l’Etat.

Mots clés : assurance dommage aux biens ; assurance de responsabilité civile ; catastrophe naturelle ; force majeure ; indemnisation ; inondation ; plans de prévention des risques naturels d’inondation (PPRI) ; préjudice d’angoisse ; responsabilité administrative ; Xynthia

Le lourd bilan humain de la tempête Xynthia, survenue la nuit du 27 au 28 février 2010 est toujours présent dans les esprits, la digue destinée à protéger des lotissements de la Faute-sur-Mer situés en zone inondable ayant été submergée, 19 habitants ont perdu la vie, 47 ont été blessés et 33 hospitalisés. De plus, les dégâts matériels ont été très importants. Si le déchaînement des éléments naturels était bien le premier maillon de la chaîne causale conduisant à la tragédie, les facteurs anthropiques y ont joué un rôle déterminant. C’est d’abord au juge pénal qu’il a appartenu de se prononcer sur les responsabilités. Plusieurs personnes, dont le maire et la première adjointe ainsi que le président de l’Association syndicale propriétaire de la digue, ont été prévenus des chefs d’homicides involontaires et de mise en danger d’autrui. Le 12 décembre 2014, le tribunal des Sables d’Olonne rendait une décision condamnant René M., maire de la commune au moment des faits, et ce depuis 1989, à une peine de quatre ans de prison, sa première adjointe à deux ans de prison et à une amende de 75 000 euros et le fils de celle-ci, président de l’Association syndicale, à 18 mois d’emprisonnement (M.-F. Steinlé-Feuerbach, «  Xynthia : les responsabilités pénales (Trib. corr. des Sables d’Olonne, 12 déc. 2014, n° 877/2014 » et K. Favro « Culture du risque… Vous avez dit culture du risque ? », JAC n° 150, janv. 2015).

Le 4 avril 2016, la cour d’appel de Poitiers a minimisé autant que possible la décision des premiers juges tout en soulignant les carences des services de l’Etat (F. Rolin, « L’arrêt de la cour d’appel dans l’affaire de la tempête Xynthia : un regard cru sur le fonctionnement défectueux de l’administration », Dalloz étudiant, 19 avril 2016 ; D. 2016, 949, obs. F. Rousseau; Y. Mayaud, AJCT2016. 325 ; AJDA 2016. 631, obs. M.-C. de Montecler ; AJDA2016. 1296, note C. Cans, J.-M. Pontier, T. Touret ; M.-F. Steinlé-Feuerbach, « Xynthia : la mansuétude de la cour d’appel, JAC n° 163, avril 2016). Seul le maire est condamné pénalement, les juges confirmant la plupart des fautes établies par le tribunal. Ainsi deux fautes délibérées, relatives aux obligations d’information sur les risques naturels et le risque d’inondation en particulier, sont notamment retenues mais sa peine étant considérablement allégée puisqu’elle passe à deux ans de prison avec sursis.

S’agissant des intérêts civils, la cour de Poitiers les avait renvoyés devant les juridictions administratives. Le juge judiciaire, incompétent pour se prononcer sur la réparation, avait toutefois donné son avis sur celle-ci en relevant des négligences fautives. Nous nous étions interrogés sur le point de savoir si le juge administratif aurait la même approche ? Il en a bien été ainsi dans une décision du tribunal administratif de Nantes, en date du 19 janvier 2017, rendue suite au recours subrogatoire d’une société d’assurance ayant indemnisé les dommages aux biens.

Il en a encore été ainsi plus récemment, le 12 février 2018, lorsque, saisie de recours indemnitaires par des victimes ou leurs proches, la juridiction nantaise s’est appuyée sur les décisions précédemment rendues par le juge pénal pour apprécier les responsabilités précisant que « les constatations de faits auxquelles a procédé le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif de son arrêt ayant acquis force de chose jugée s’imposent au juge administratif ». Deux catégories de demandeurs peuvent être distinguées, les familles des victimes décédées, ces dernières résidant dans des habitations anciennes, et les victimes directes survivantes, qui occupaient des constructions récentes. Les jugements, identiques par ailleurs, ne différent que pour tenir comte des dates des permis de construire et s’adapter aux situations personnelles des victimes.

Dans les cinq affaires, le juge administratif a retenu les responsabilités respectives de l’Etat, de la commune de la Faute-su-Mer et de l’Association syndicale de la vallée du Lay (ASVL) (II) avant de se prononcer sur les indemnisations (III). Deux assureurs de responsabilité civile ayant été appelés en garantie dans les cinq affaires, il est intéressant de se pencher également sur le mécanisme assurantiel (I).

I. Les aspects assurantiels

Deux catégories d’assurances de dommage sont ici mobilisées. Il s’agit tout d’abord de l’assurance des dommages aux biens destinée à indemniser les sinistres matériels occasionnés par la catastrophe, ensuite les assurances de responsabilité civile destinées à garantir les indemnisations que les responsables devront verser aux victimes au titre de leurs préjudices physiques et moraux.

A. Les dommages aux biens : l’assurance des catastrophes naturelles

La loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles a mis en place la garantie des dommages matériels causés par certains éléments de la nature, essentiellement les inondations, séismes, mouvements de terrain, raz de marée, avalanches. Cette garantie est obligatoirement rattachée à tout contrat d’assurance dommage aux biens (incendie, vol, multirisque habitation…) moyennant une surprime fixée par les pouvoirs publics. Le versement de l’indemnisation est déclenché par la publication au journal officiel d’un arrêté interministériel reconnaissant l’état de catastrophe naturelle, ces fameux arrêtés « cat’nat’ » maintenant bien connus du grand public. Le principe de solidarité sur lequel repose le régime d’indemnisation peut être mis en oeuvre grâce à la garantie financière de l’Etat par l’intermédiaire de la caisse centrale de réassurance (CCR), qui assure l’équilibre du système.

S’agissant des dommages matériels liés au passage de Xynthia, dès le 1er mars un arrêté concernant les départements de Charente-Maritime, des Deux-Sèvres, de Vendée et de la Vienne a été publié déclenchant l’indemnisation des dommages causés par les inondations, les coulées de boue et les chocs mécaniques liés à l’action des vagues pour toutes les communes des départements de la Charente-Maritime et de la Vendée des Deux-Sèvres et de la Vienne (JORF n°0051 du 2 mars 2010, p. 4234). Cette publication en urgence avec une procédure accélérée dérogatoire au droit commun est une réponse des pouvoirs publics à l’ampleur de l’événement.

Ayant réglé le sinistre, tout assureur peut exercer un recours contre les tiers responsables de celui-ci. En effet, aux termes de l’article L 121-12 du code des assurances, « l’assureur qui a payé l’indemnité d’assurance est subrogé, jusqu’à concurrence de cette indemnité, dans les droits et actions de l’assuré contre les tiers qui, par leur fait, ont causé le dommage ayant donné lieu à la responsabilité de l’assureur ». L’étude des jurisprudences civile et administrative révèle que des assureurs de biens, tenus de la garantie « cat-nat », exercent des actions subrogatoires notamment contre les constructeurs (Civ. 3ème, 4 juin 1997, RGAT 1997, n° 3, 785, note H. Périnet-Marquet ; Civ. 1ère, 4 avril 2001, n° 98-13.285), les entrepreneurs (Toulouse, 3 fév. 1997, juris-data n° 040387 ; Civ. 3ème, 30 janv. 1996, n° 94-13.029 ; Civ. 2e, 14 avr. 2016, n° 15-20996) les collectivités territoriales (TA Lyon, 11 fév. 1987, Macif et Fonsomacif ; TA Montpellier, 2 fév. 1994, GMF c/commune de Nîmes ; CAA Nantes, 24 mars 1994, n° 92NT00227, N. Guilbaud et Société Mutuelles Régionales d’assurances ) ou l’Etat (CE, 12 juin 1989, Ministre de l’urbanisme, du logement et des transports c/MM Seignobos et Mion et Caisse régionale des Mutuelles agricoles Drôme-Ardèche, n°71.291). L’existence de tels contentieux prouve que les assureurs ne sont pas toujours disposés à assurer aveuglement la charge de l’indemnisation. C’est un tel recours qui fait l’objet de la décision du 19 janvier 2017.

En l’espèce, la société Assurances du Crédit Mutuel IARD (ACM) avait versé à des assurés  de la Faute-sur-Mer (24 personnes physiques ou morales) la somme de 1 420 485, 42 euros au titre des indemnités compensant les dommages matériels directs, réglées après déduction de la vétusté et versée à ses assurés victimes de l’inondation consécutive à la tempête Xynthia, aux droits desquels elle est subrogée, puis, en deuxième lieu, la somme de 73 100, 26 euros versée à ces mêmes assurés au titre des indemnisations de biens en valeur à neuf et valeur d’usage, et en troisième lieu, la somme de 75 928, 56 euros au titre des honoraires d’expertise qu’elle a supportées dans le cadre des opérations d’évaluation des préjudices subis par ses assurés. L’assureur, subrogé aux droits des victimes qu’il a indemnisées, demande le remboursement de ces sommes, à savoir un total de 1 569 514, 22 euros. Son recours s’exerce à l’encontre de la commune de la Faute-sur-Mer, de l’Etat et de l’ASVL.

B. La garantie des responsables : l’assurance de responsabilité civile

Ce sont d’autres contrats de dommages aux biens qui sont encore concernés, ceux garantissant la  responsabilité civile de la commune, assurée auprès de la Société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL) et celui de l’ASVL, assurée auprès de la Mutuelle Assurance MMA (MMA) ; l’Etat est quant à lui, en principe, son propre assureur.

Les deux compagnies, la SMACL et la MMA sont appelées en garantie par leur assuré respectif, tant dans la décision du 19 janvier 2017 que dans celles du 12 février 2018. L’occasion est ainsi donnée au juge administratif de se prononcer sur des points importants du droit des assurances comme la compétence d’attribution et l’application de la garantie dans le temps. Les jugements démontrent que le tribunal de Nantes a une appréciation fine des éléments complexes du droit des assurances.

La question de la compétence du juge administratif est posée dans la première décision, il existe en effet des règles d’attribution de compétence pour les contrats d’assurance. Initialement, seuls les tribunaux civils ou de commerce étaient compétents pour connaître des contentieux relatifs à des contrats d’assurance, mais depuis l’entrée en vigueur de la loi Murcef du 11 décembre 2001, ces litiges relèvent de la compétence des juridictions administratives lorsque ces contrats sont souscrits par une personne publique (Civ. 1ère, 23 janv. 2007, n° 04-18.360 et 05-14.959 ; CE, 31 mars 2010, n° 333627), les services d’assurances ayant été soumis aux dispositions du code des marchés publics par le décret du 27 février 1998 modifiant ledit code, « les marchés passés en application du code des marchés publics ont le caractère de contrats administratifs » (1eralinéa de l’article 2 de la loi du 11 décembre 2001). Il en est, a priori, ainsi du contrat SMACL conclu avec la commune de la Faute-sur-Mer. Il en est de même du contrat MMA conclu par l’ASVL, en effet, les associations syndicales autorisées (ASA) sont des groupements de propriétaires privés qui ont collectivement intérêt à la réalisation de travaux, qui présentent un intérêt général dépassant l’intérêt particulier des propriétaires, et qui sont des établissements publics administratifs (T. confl., 9 déc. 1899, Canal de Gignac).

Les deux contrats d’assurance de responsabilité civile semblent donc bien relever de la compétence du juge administratif. Toutefois, la première décision nous rappelle l’existence d’une condition supplémentaire à cette compétence, celle que le contrat soit bien de droit public, car lorsque le contrat liant l’assuré, personne publique, à l’assureur est un contrat de droit privé, la compétence reste aux juridictions de l’ordre judiciaire, peu importe que seul le juge administratif soit compétent pour apprécier la responsabilité de l’assuré (T. confl., 15 avr. 2013, n° 3892, Cie assurance Allianz, JurisData n° 2013-007412 ; Rec. CE 2013, Tables ; T. confl., 14 oct. 2013, n°  3902, Commune de Sennevières). Or, pour le contrat SMACL, cette condition supplémentaire n’était pas réalisée au moment du premier jugement car il avait été signé avant l’entrée en vigueur du décret du 27 février 1998 (2ème alinéa de l’article 2 de la loi du 11 décembre 2001 : « Toutefois, le juge judiciaire demeure compétent pour connaître des litiges qui relèvent de sa compétence et qui ont été portés devant lui avant la date d’entrée en vigueur de la présente loi »). Les parties avaient été informées de ce que le jugement à intervenir serait susceptible d’être fondé sur un moyen soulevé d’office, tiré de l’incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions de la commune tendant à la mise en jeu de ce contrat. En l’absence d’un avenant au contrat postérieur au décret du 26 février 1998, le tribunal décline effectivement sa compétence, considérant que « les conclusions de la commune de La Faute-sur-Mer à fin d’appel en garantie par son assureur doivent, par suite, être rejetées comme formées devant une juridiction incompétente ».

Cette exception n’est plus soulevée dans les jugements en date du 12 février 2018, un nouveau contrat ayant été conclu en 2016 donnant aux contrats la qualification de contrats administratifs. La SMACL soulève une autre exception d’incompétence en avançant que les fautes commises par le maire de la commune et son adjointe  présentaient le caractère de fautes personnelles détachables du service et que, par suite, seule la juridiction judiciaire était compétente pour connaître de l’action en garantie. Rappelons que si le tribunal correctionnel des sables d’Olonne avait jugé que les fautes du maire ainsi que celles de la première adjointe sont « détachables du service », la cour de Poitiers a relaxé l’adjointe et estimé que les fautes du maire, malgré leur exceptionnelle gravité, ont été commises dans l’exercice de ses fonctions et comme il n’a pas tiré de bénéfice patrimonial personnel de l’urbanisation de la commune, elles ne sauraient donc être détachables du service. Le tribunal administratif de Nantes a la même approche : « ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder la faute commise par celui-ci comme étant détachable des fonctions, ou dépourvue de tout lien avec elle ». Par ailleurs, « il résulte de l’instruction que les fautes reprochées à M. V…et Mme D…n’ont pu être commises que dans le cadre de l’exercice, par ces derniers, des pouvoirs et prérogatives que leurs conférait leur mandat électif et, bien qu’elles résultent d’une appréciation erronée des intérêts de la commune, ces fautes n’ont pas été motivées par des préoccupations d’ordre essentiellement privé ». Le terme « essentiellement » utilisé semble indiquer que le tribunal a bien conscience du fait que des intérêts privés étaient en jeu, du moins pour la première adjointe, présidente de la commission de l’urbanisme laquelle délivre les permis de construire alors qu’elle est par ailleurs propriétaire avec ses fils de plusieurs terrains constructibles situés en zone à risques et lotisseur avec eux de ces parcelles et, de surcroit professionnelle de l’immobilier, gérante d’une agence à La-Faute-sur-Mer. Cette appréciation du juge administratif lui permet de maintenir sa compétence. Il n’aura cependant pas l’occasion de se pencher sur le contrat d’assurance, la commune de La Faute-sur-Mer s’étant désistée avant l’instance de ses conclusions relatives à l’appel en garantie de son assureur. En effet, c’est au tribunal de grande instance des Sables d’Olonne qu’il appartiendra de se prononcer sur l’opposabilité à la commune d’une clause d’exclusion de garantie « du fait des débordements d’eau de mer », clause qui figurait déjà dans le contrat initial.

En revanche, les juridictions se prononcent toutes sur le contrat MMA, l’ASVL demandant à être garantie par son assureur des condamnations prononcées à son encontre. Le contrat d’assurance a pris effet au 1er janvier 2011, donc après la catastrophe, il peut cependant être mis en jeu pour des sinistres antérieurs dès lors que la garantie est déclenchée, non par le fait générateur – c’est-à-dire ici Xynthia– mais par une réclamation faite à l’assuré, si cela est prévu par le contrat. Les clauses dite de réclamation ou encore claims made prévoient que l’assureur n’est tenu que si la réclamation de la victime a lieu pendant la période de garantie du contrat. De telles clauses ont été combattues par la jurisprudence tant judiciaire (Civ. 1ère, 19 déc. 1990, RGAT1991, p. 155, note J. Bigot ; H. Groutel « L’extermination des clauses limitatives dans le temps de la garantie des assurances de responsabilité civile » , RCA 1991, chr., n° 4 ; Y. Lambert-Faivre, « La durée de la garantie dans les assurances de responsabilité : fondement et portée de la nullité des clauses réclamation de la victime », D. 1992, chr., p. 13  ; Civ. 3ème 17 avr. 1991, Bull. civ. III, n° 118 ; Crim., 28 juin 1991, RGAT 1991, p. 920, note R. Bout) qu’administrative (CE, 29 déc. 2000, Beule, C. Delpoux, « Durée de la garantie dans les assurances de responsabilité réglementée : un nouveau cas d’insécurité juridique », RGDA 2001, 33). L’hostilité de la jurisprudence aux clauses de réclamation est due au fait que si le fait générateur survient alors qu’un contrat est en vigueur, mais que la réclamation n’est formulée qu’après la cessation de celui-ci, ni la victime ni l’assuré ne peuvent prétendre à la garantie d’assurance.

Les assureurs ont finalement eu gain de cause : balayant la jurisprudence antérieure, loi n° 2003-706 du 1er août 2003 relative à la sécurité financière autorise ces clauses en permettant que les contrats de responsabilité civile de risques professionnels stipulent le déclenchement de la garantie par la réclamation de la victime ou de l’assuré (art. L 124-5-1 code des assurances). Les contrats en base réclamation garantissent les conséquence de sinistres dont la réclamation intervient pendant la durée du contrat même si le fait générateur est antérieur à la conclusion de celui-ci à la condition que ces sinistres ne soient pas déjà connus de l’assuré au moment de la conclusion.

Ainsi, il résulte des stipulations du contrat MMA que la société d’assurance doit garantir l’ASVL à raison des sinistres antérieurs « à l’exclusion toutefois des faits dommageables connus de l’assurée à cette date ». Or, au 1er janvier 2011, malgré l’absence de condamnation pénale l’ASVL, ainsi que le souligne le tribunal,  « ne pouvait ignorer que sa responsabilité civile ou administrative était susceptible d’être recherchée du fait de la défaillance de la « digue Est » constatée à l’occasion de la tempête « Xynthia » dès lors que l’entretien de cet ouvrage entrait dans le champ de ses obligations statutaires », d’autant que lors de l’instruction « le président de l’ASVL avait, à la date du 1er janvier 2011, été entendu, en qualité de témoin, dans le cadre de la procédure préalable à l’instance pénale engagée à la suite de cette tempête ». Le passé n’était donc nullement inconnu, par conséquent l’assureur était fondé à opposer à son assuré les clauses d’exclusion de garantie prévues au contrat. La MMA n’a pas à garantir l’ASVL des condamnations prononcées.

 II. L’établissement des responsabilités

Les juridictions administratives ont été amenées à connaître de multiples contentieux à la suite des dégâts immobiliers occasionnés par la tempête Xynthia. Le plus souvent, les propriétaires ont invoqué l’insuffisante information dont ils auraient disposé quant aux dangers menaçant leurs propriétés, recherchant ainsi la responsabilité de l’Etat mais aussi des communes pour les dommages survenus à leurs propriétés. L’absence d’élaboration par l’Etat d’un PPRNP sur le territoire de plusieurs communes à raison des risques littoraux ne constitue pas une faute de nature à engager sa responsabilité, dès lors que le préfet avait fait parvenir aux élus locaux et au public des éléments d’information (atlas départemental des risques littoraux) comportant notamment une cartographie de la hauteur d’eau relevées lors des tempêtes précédentes de 1999 ; ces documents ayant été mis à la disposition du public ainsi que le DDRM. La responsabilité des communes est retenue dès lors qu’il est jugé qu’elles auraient dû classer les terrains d’assiette des propriétés en zone non constructible des documents d’urbanisme. Toutefois, les juges, comme souvent, opèrent un partage de responsabilité, estimant qu’il appartenait aux propriétaires requérant « de s’assurer par eux-mêmes de la sécurité des parcelles localisées en bordure de plage » (CAA Bordeaux, 16 juin 2016, M. et Mme E., n° 14BX02616 (partage de responsabilité généralement opéré à 50/50), et qu’ils ont ainsi fait preuve « d’imprudence ».

Le tribunal administratif de Nantes retient les différentes responsabilités invoquées par les requérants tout en rejetant les causes d’exonération soulevées en défense.

A. Les responsabilités retenues

1° La commune de la Faute-sur-Mer

En premier lieu, le requérant (ACM) a cherché à obtenir l’engagement de la responsabilité sans faute de la commune invoquant la qualité de tiers des victimes par rapport à l’ouvrage public constitué par la Digue Est. Si d’évidence, cet ouvrage répond aux conditions jurisprudentielles d’identification d’un ouvrage public (aménagement par la main de l’homme, caractère immobilier, satisfaction de l’intérêt général), le point crucial concernait la qualité des victimes. En effet, s’il est impossible d’être participant à un ouvrage public (on peut, en revanche, être participant à un travail public stricto sensu), on peut être usager ou tiers, voire usager et tiers, d’un ouvrage public (Ville de Fréjus, 22 octobre 1971, RDP 1972, p. 695), qualification qui emporte une conséquence remarquable puisque le régime de responsabilité est différent. Celui-ci est très favorable aux victimes ayant la qualité de tiers (responsabilité sans faute) et un peu moins favorable, tout en l’étant toutefois encore, pour les usagers (responsabilité pour faute présumée) puisque, rappelons-le, le droit commun de la responsabilité administrative prend appui sur la faute prouvée par la victime. Or, le tribunal administratif dans son jugement du 19 janvier 2017 a refusé de qualifier les victimes de tiers par rapport à l’ouvrage public, les jugeant ainsi usagers puisqu’elles « bénéficiaient directement de l’existence et de l’entretien de cet ouvrage de défense contre la mer » (solution confirmée par le jugement du 12 février 2018). Il est de jurisprudence constante que les riverains sont tiers par rapport à un ouvrage public lorsqu’ils n’en bénéficient pas (CAA Marseille, 30 janvier 2014, n°12MA00011, Département du Var) mais usagers lorsqu’ils en tirent un bénéfice même si « La distinction du tiers et de l’usager ne va pas toujours de soi pour les riverains d’un ouvrage public » (Traité de droit des risques naturels, C, Cans, I. Diniz, J.-M. Pontier, T. Touret, Editions Le moniteur, 2014, p.758). Or, en l’espèce, les habitants ont d’évidence, par le passé, bénéficié de la digue puisqu’elle les a protégés des assauts des flots. Dès lors selon le jugement du 19 janvier 2017 « la société requérante n’est… fondée à rechercher la responsabilité de la collectivité… que dans la mesure où les dommages en cause résulteraient d’un défaut d’entretien normal de l’ouvrage dont elle avait la garde », hypothèse de responsabilité étudiée par le tribunal administratif dans la suite de son jugement (cf. infra).

En second lieu, la société ACM a invoqué la responsabilité pour faute de la commune de La-Faute-sur-Mer. L’une et l’autre ont estimé que le préjudice trouvait sa source exclusivement dans les fautes personnelles commises par le maire en exercice et son adjointe en charge de l’urbanisme. Au-delà de l’impact en termes de compétence juridictionnelle, la faute exclusivement personnelle relevant de l’application du droit privé et de la seule compétence du juge judiciaire, il s’agissait pour la commune d’échapper à la reconnaissance de sa responsabilité devant les juridictions administratives (concevable parce qu’elle aurait commis une faute de service ou que celle-ci se serait combinée avec une faute personnelle ou qu’elle s’ajouterait à une faute personnelle intervenue en dehors du service mais non dépourvue de tout lien avec le service).

Reprenant une solution classique (« Considérant que présentent le caractère d’une faute personnelle détachable des fonctions de maire des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité ; qu’en revanche, ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder la faute commise par celui-ci comme étant détachable des fonctions, ou dépourvue de tout lien avec elle »), le tribunal administratif de Nantes juge alors que les fautes commises sont totalement rattachables à l’exercice des fonctions (« les fautes reprochées aux intéressés, qui n’ont pu être commises que du fait de l’exercice par ces derniers des pouvoirs et prérogatives que leurs conféraient leur mandat électif, et dans la mesure où elles résultaient d’une appréciation, certes dévoyée, des intérêts de la commune, n’ont pas été motivées par des préoccupations d’ordre essentiellement privé ; que, de même, étant suscitées par l’idée que se faisaient les intéressés de la nature du mandat que leur avaient conféré leurs concitoyens, lesdites fautes ne procèdent pas davantage d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice d’un mandat électif ; qu’enfin, et en dépit de l’incontestable gravité de leurs conséquences, il est constant que ces fautes ne procédaient pas d’une intention d’exposer sciemment au danger les habitants de la commune ; que, dans ces conditions, les fautes personnelles commises par le maire, alors en exercice, de la Faute-sur-Mer et son adjointe à l’urbanisme ne peuvent être regardées comme étant détachables du service »), aboutissant dès lors à l’engagement de la responsabilité pour faute de la commune et à la compétence du juge administratif (idem TA Nantes, 12 février 2018, n°1504909, 1700446).

Mais alors, la commune engage-t-elle sa responsabilité au titre d’une faute présumée du fait du mauvais entretien de la Digue Est, constitutive d’un ouvrage public, à l’égard duquel les victimes riveraines étaient usagers ? En effet, ces derniers bénéficient d’un régime de responsabilité plus favorable puisque le juge présume l’existence d’une faute (faisant état d’un défaut d’entretien normal présumé), mécanisme de présomption simple puisque le défendeur peut apporter la preuve d’un entretien normal de l’ouvrage public et ainsi de l’absence de faute. Mais, de quel défendeur est-il question ici ? Car, la Digue Est, au moment de la survenance des événements en février 2010, était la propriété de l’association syndicale autorisée « des Marais de la Faute ou des Chauveaux » (ASVL) mais celle-ci avait fait l’objet d’une dissolution décidée le 24 octobre 2009 par son assemblée générale extraordinaire. Néanmoins, cette dissolution n’était pas effective, alors qu’un protocole d’accord conclu entre ASVL et le conseil municipal de La-Faute-sur-Mer avait entériné le partage de la propriété des biens de l’ASVL au profit de la commune notamment en ce qui concerne la Digue Est sans que cela se traduise juridiquement au moment des faits par un transfert de propriété vers la commune. On le voit, la situation relativement à la propriété des biens n’était pas figée, la commune devant devenir propriétaire.

Au demeurant, le tribunal administratif juge qu’il appartenait à ASVL d’« effectuer les gros travaux d’entretien et de confortement » de la Digue Est. Dès lors, à ce stade, la responsabilité de la commune de La-Faute-sur-Mer ne paraît pas devoir l’emporter puisqu’elle n’est pas juridiquement propriétaire de l’ouvrage et en charge desdits travaux. Pourtant, le critère tenant à la propriété d’un bien rendant possible l’engagement de la responsabilité d’une personne publique, s’il n’est pas le seul permettant d’imputer un préjudice, a donné lieu à précision de la part des juridictions administratives et au premier chef du Conseil d’Etat. En effet, par un arrêt du 23 octobre 2013 (CE, n°351610), il a jugé que seul était responsable d’un dommage de travaux publics, un département devenu propriétaire d’une route, jusque-là appartenant à l’Etat même si le préjudice était survenu alors que l’Etat était encore propriétaire (« le département du Var a été substitué à l’Etat à compter du 1er janvier 2008 dans l’ensemble des droits et obligations liés aux routes qui lui ont été transférées à cette date en vertu de la loi ; qu’eu égard à leur portée générale, ainsi qu’à l’objet et aux modalités de compensation financière des transferts de compétences, ces dispositions doivent être regardées comme incluant les droits et obligations attachés aux actions pendantes au 1er janvier 2008 ; que le moyen tiré de ce qu’une personne publique ne peut être condamnée à payer une somme qu’elle ne doit pas est d’ordre public ; que, par suite, en mettant en cause le département du Var, après l’avoir invité à présenter ses observations sur ce point, et en mettant à sa charge, en application de ces dispositions, le versement des sommes dues à M. A., aux lieu et place de l’Etat, alors même qu’aucune des parties présentes dans l’instance n’avait présenté de conclusions en ce sens et qu’une précédente décision juridictionnelle, devenue définitive, avait reconnu la responsabilité de l’Etat, la cour, qui n’a pas méconnu le principe selon lequel le juge doit statuer dans les limites des conclusions dont il est saisi, n’a pas entaché son arrêt d’irrégularité, d’erreur de droit ou de contradiction de motifs »).

De son côté, le tribunal administratif de Nantes, dans son jugement de 2017, prend appui sur le fait que la commune avait décidé, parce qu’il y avait urgence, de procéder aux travaux d’entretien et de confortement, « d’en assurer la maîtrise d’ouvrage » (dans les jugements de 2018, il est écrit : « la commune… doit être regardée comme ayant agi comme maître d’ouvrage »), déposant une demande d’autorisation et de déclaration d’utilité publique en septembre 2008, entérinée par le préfet de Vendée en août 2009. Le tribunal juge alors que la commune s’est substituée au propriétaire et doit endosser la responsabilité des « travaux engagés mais non achevés à la date de la tempête Xynthia » en « dépit de l’absence de transfert effectif de la propriété de la digue à cette date ».

Ces affaires réglées pour l’une par le Conseil d’Etat, pour les autres par le tribunal administratif de Nantes doivent être appréciées à leur juste valeur par les collectivités territoriales et à l’aune des effets qu’elles emportent sur ces dernières même si, porter la responsabilité d’un mauvais entretien d’une digue pour laquelle la commune avait délibérément fait le choix d’agir pour améliorer ce à quoi elle devait servir paraît beaucoup plus logique et fondé que de faire porter la responsabilité sur une collectivité qui, au moment de l’événement préjudiciable, n’était pas propriétaire…

Restait alors à déterminer l’éventuelle de la responsabilité de la commune. Le tribunal administratif conclut à l’existence d’un défaut d’entretien normal et ainsi à l’absence de renversement de la présomption de faute par la commune, soulignant les erreurs de cette dernière (« manque de diligence avec laquelle la commune a fait exécuter les travaux de confortement et d’exhaussement de la Digue Est » alors qu’elle connaissait « les risques existants de submersion liés à l’action conjointe des marées et du vent et à l’élévation tendancielle du niveau de la mer » et « choix de la commune de faire réaliser des travaux de rehaussement sur le secteur E de la digue, mais non sur le secteur D, qui présentait pourtant le même degré de risque de submersion et qui, d’ailleurs, a été effectivement submergé lors de la tempête Xynthia », d’autant souligne le jugement du 12 février 2018 que « la commune a choisi de faire réaliser des travaux de rehaussement sur le secteur E de la digue, mais non sur le secteur D qui présentait pourtant le même degré de submersion et qui a été effectivement submergé lors de la tempête »). Selon le tribunal administratif, la commune ne pouvait invoquer l’insuffisance de ses moyens financiers puisqu’elle bénéficiait « de subventions couvrant le montant de ces travaux de renforcement à hauteur de 80% », 20% dès lors restant à sa charge. Cela paraît, d’emblée, minime mais pourrait correspondre à un montant important pour le seul budget de la commune, tant la réalisation de travaux techniques implique un coût souvent très élevé.

La responsabilité d’une commune peut aussi être recherchée sur le fondement du défaut ou de la lenteur d’exercice, par le maire, des pouvoirs de police qui lui sont dévolus en application de l’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales. S’il s’agit d’un régime de responsabilité pour faute, encore faut-il que le demandeur prouve celle-ci. En l’espèce, au regard de la connaissance du risque connu « du moins dans ses principales caractéristiques » à compter de l’entrée en vigueur de certaines dispositions du PPRI, le maire de la commune n’a pas édicté les mesures appropriées de nature à prévenir le risque d’inondation dont l’élaboration d’un plan de communal de sauvegarde alors que la commune a « systématiquement remis en cause les prescriptions envisagées de ce plan de prévention et ainsi contribué significativement au retard pris dans sa mise en œuvre ». Ainsi, le maire, pourtant titulaire de pouvoirs de police administrative générale, n’a assurément pas exercé ceux-ci rendant ainsi possible la survenance du drame.

Dans le jugement du 12 février 2018, le tribunal administratif de Nantes, s’appuyant sur l’arrêt du 4 avril 2016 rendu par la cour d’appel de Poitiers, souligne que la commune ne s’était pas dotée d’un plan de secours ou d’un PCS alors que le maire, qui s’y était pourtant engagé, « n’a pas adopté le diagnostic de vulnérabilité des habitations situées derrière la Digue Est… et… que le 27 février 2010, il n’ pas davantage informé la population des risques réels et sérieux d’inondations et de l’alerte météorologique dont il avait été lui-même informé, ni… mis en place de dispositif particulier de surveillance de la Digue Est, malgré sa connaissance de ces risques et de la vulnérabilité de l’ouvrage de protection », ceci constituant des fautes engageant la responsabilité de la commune.

Au niveau des règles d’urbanisme, si les documents d’urbanisme de droit commun (SCOT, PLU, cartes communales) doivent prendre en compte les risques naturels tel est aussi le cas, fort logiquement, des autorisations individuelles d’occupation du sol (permis de construite, autorisation de lotir). Le maire, au titre de la police de l’urbanisme, dispose en particulier d’un instrument important : l’article R 111-2 du code de l’urbanisme. Son utilisation doit être combinée avec l’existence éventuelle d’un PPRN, directement opposable aux autorisations d’occupation du sol (même s’il s’agit d’un plan de prévention appliqué par anticipation) et exigeant ainsi que l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation se conforme aux prescriptions du PPRN (alors que ce dernier s’impose aux documents d’urbanisme dans un rapport de compatibilité). Le tribunal administratif rappelle que l’autorité qui délivre une autorisation d’occupation des sols peut « préciser dans l’autorisation… les conditions d’application d’une prescription générale contenu dans le plan ou de subordonner, en application des dispositions de l’article R 111-2 du code de l’urbanisme, la délivrance du permis de construire… à d’autres prescriptions spéciales, si elles lui apparaissent nécessaires, que celles qui résultent du plan de prévention des risques naturels prévisibles », voire refuser la délivrance de l’autorisation sur le fondement de l’article R 111-2 du code de l’urbanisme (lorsque le projet pourrait porter atteinte notamment à la sécurité publique du « fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations »).

Le tribunal administratif précise que, si le PPRI appliqué par anticipation minimisait le risque (le plan est entaché « d’une minoration du risque de submersion »), la commune ne pouvait ignorer l’existence du risque de submersion « de certaines parcelles pourtant ouvertes à l’urbanisation »). Ainsi, la connaissance avérée du risque par la commune aurait dû, logiquement et inévitablement, amener le maire à user du pouvoir qui lui est conféré par l’article R 111-2 du code de l’urbanisme, son inaction en la matière étant constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de la commune, ce qui constitue l’application d’une solution classique.

Néanmoins, dans le jugement du 12 février 2018, le tribunal administratif de Nantes écarte toute responsabilité de la commune et de l’Etat, l’autorisation d’urbanisme en cause ayant été délivrée en 2005 alors notamment que « le caractère insuffisant de la protection contre les eaux assurée par la Digue Est n’a été révélé qu’en juillet 2006 ». Au demeurant, dans ce jugement, le tribunal administratif prend appui aussi sur les obligations imposées par le code de l’environnement. En premier lieu, il juge que la commune a commis une faute de nature à engager sa responsabilité au regard de l’arrêt de la Cour d’appel de Poitiers ayant relevé que la commune n’avait pas informé ses habitants des mesures de prévention des risques d’inondation, des caractéristiques de ceux-ci. En second lieu, selon le tribunal administratif de Nantes, la commune a violé l’article L. 563-3 du code de l’environnement en ne procédant pas « à l’inventaire des repères de crues existant sur le territoire communal, pour établir les repères correspondant aux crues historiques, aux nouvelles crues exceptionnelles ou aux submersions marines, et pour matérialiser ces repères ». Mais, en ce qui concerne la Digue Est, « la seule réalisation d’opérations d’inventaire, d’établissement et de matérialisation des repères de crues… n’aurait pas fourni à la population un élément d’information de nature à porter à sa connaissance l’existence d’un risque significatif de submersion de cet ouvrage de protection », tout simplement parce qu’avant la survenance de la tempête de 2010, cette digue n’avait connu aucun phénomène de submersion marine.

2° L’Association syndicale de la vallée du Lay

Celle-ci rejetait toute responsabilité arguant du fait qu’elle aurait dû, pour pouvoir agir, être saisie d’une demande notamment issue de la commune de La-Faute-sur-Mer. Or, selon le tribunal administratif rien dans les textes n’imposait cette solution alors qu’il appartenait à l’ASVL de « remplir son objet statutaire et d’apporter son appui soit technique, soit matériel, soit financier au renforcement de l’ouvrage ». Dès lors, l’association syndicale autorisée a commis une faute engageant sa responsabilité.

3° L’Etat

La responsabilité de l’Etat pouvait-elle aussi être recherchée et alors retenue ? Selon le tribunal administratif de Nantes, une réponse positive s’impose.

D’une part, l’Etat a commis une faute lourde au titre de l’exercice du pouvoir de tutelle dont il est titulaire à l’égard des associations syndicales autorisées. Ces dernières constituent l’une des trois formes que peuvent prendre les associations syndicales de propriétaires (deux autres catégories existent : les associations syndicales libres et les associations syndicales constituées d’office). Toutes ces associations jouent un rôle majeur face aux risques naturels puisqu’elles participent, lorsqu’elles existent, à l’édification, à l’entretien d’ouvrages ou (et) à la protection contre les risques naturels. Il est alors logique qu’elles puissent voir leur responsabilité recherchée devant les juridictions judiciaires en ce qui concerne les associations syndicales libres puisque ce sont des personnes morales de droit privé (à moins que disposant de prérogatives de puissance publique, on puisse considérer qu’elles soient responsables au titre de l’exercice d’une mission de service public administratif devant les juges administratifs), devant les juridictions administratives pour ce qui est des associations syndicales constituées d’office et des associations syndicales autorisées (qui sont des établissements publics administratifs). Toutefois, il appartient à l’Etat d’exercer sur celles-ci, au regard de l’importance des missions qui leur sont conférées, un contrôle. Or, en application de l’ordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires (n°2004-632 ratifiée par la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, n°2006-1772, JORF n°0303 du 31 décembre 2006, p. 20285), l’Etat peut, après mise en demeure restée infructueuse de l’association syndicale autorisée, se substituer à elle. La responsabilité de l’Etat est conditionnée par la démonstration d’une faute lourde comme le rappelle le tribunal administratif. Cette solution est constante puisque nous sommes ici dans le cadre d’un contrôle de tutelle à la charge de l’Etat et pour lequel la jurisprudence exige que soit démontrée l’existence d’une faute lourde, ce qui évite, de trop aisément pouvoir engager la responsabilité de l’autorité de tutelle. Or, selon le tribunal administratif, il existe bel et bien une faute lourde « compte tenu de la connaissance qu’avait le représentant de l’Etat de l’ensemble de la situation relative à la gestion de l’ouvrage » (l’Etat ne pouvait pas ignorer ou sous-estimer les difficultés pouvant naître de la défaillance de l’association syndicale agréée, l’Etat n’a pas veillé à la coordination optimale des actions de la commune de l’ASVL, ne prenant pas de décision de nature à accélérer la procédure de dissolution de cette dernière, l’Etat n’a pas pris de mesures de nature à permettre la réalisation en priorité de l’exhaussement du secteur).

En revanche, l’Etat n’a pas commis de faute lourde dans le cadre de son contrôle de légalité exercé sur la commune de La-Faute-sur-Mer, même si le tribunal administratif de Nantes regrette un défaut de recours contentieux systématique des services de la préfecture de la Vendée à l’égard des autorisations d’urbanisme délivrées par la commune. Il insiste d’ailleurs sur la multiplication des déférés préfectoraux par rapport à « diverses autorisations de lotir ou permis de construire accordés par le maire de La-Faute-sur-Mer dans le secteur concerné par le risque de submersion ». Cette solution ne constitue-t-elle pas l’aveu que le contrôle de légalité réalisé par les préfectures manque singulièrement d’efficacité sans doute en raison d’un personnel dédié à cette tâche en net recul. Pourtant, il n’y a de bonne décentralisation qu’à la condition d’un réel, systématique (en tout cas le plus fréquent possible) et efficace contrôle de légalité par l’Etat afin, au final, de respecter tout simplement l’article 72 dernier alinéa de la constitution du 4 octobre 1958.

D’autre part, l’Etat n’a pas commis de faute au titre de l’instruction des permis de construire. Tel est aussi le constat en ce qui concerne la diffusion d’informations relatives aux risques naturels prévisibles sur le territoire de la commune de La-Faute-sur-Mer alors même que celles-ci avaient un « caractère incomplet et partiellement erroné ». Sans doute, selon le tribunal administratif, cette imperfection n’a pas directement participé à l’installation de familles qui, par la suite, seront impactées par les événements climatiques survenus en février 2010.

L’Etat n’a pas non plus commis une faute « en s’abstenant de constater la carence du maire à exercer les pouvoirs de police générale qu’il détient au titre de l’article L 2212-2 du code général des collectivités territoriales ».

En revanche, pour ne pas avoir approuvé dans un laps de temps raisonnable le PPRI, dont l’instruction avait été lancée en novembre 2001, l’Etat a commis une faute alors même qu’une partie de ces dispositions avaient été l’objet d’une application anticipée. Le tribunal administratif est très sévère jugeant en effet : « si cet état de fait résulte, en grande partie, du refus de la commune de La-Faute-sur-Mer de voir entrer en vigueur un tel plan, ainsi que les servitudes qu’il emporte en matière de constructibilité, il résulte de l’instruction que les services de l’Etat n’ont pas, eu égard à l’enjeu crucial que représentant la mise en œuvre rapide de ce plan, exercé les diligences nécessaires pour l’approbation dudit PPRI ». Cette sévérité peut s’expliquer aussi par l’attitude de l’Etat qui s’est appuyé sur « des données de référence erronées ayant contribué à minorer l’exposition au risque de submersion des terrains protégés par la Digue Est » tout en tardant excessivement à approuver le PPRI (18 février 2017 : « retard particulièrement important pris dans cette approbation »).

B. Les causes d’exonérations rejetées

Les défenseurs invoquent deux causes d’exonération, la force majeure et la faute des victimes.

1° La force majeure

La force majeure est une exception souvent soulevée en cas de catastrophe naturelle mais rarement retenue par les juridictions judiciaires, et encore moins fréquemment par les juridictions administratives (Inondations : responsabilités et force majeuress la dir. de M.-F. Steinlé-FeuerbachRapport pour le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, déposé en avril 2002 http://doczz.fr/doc/2770036/inondations—responsabilites-et-force-majeure-avril-2002). Pour exemple, une durée de retour des précipitations, sur une heure, un jour et deux jours, supérieure à la valeur décennale, ne présente pas un caractère exceptionnel et anormal de la pluie (CAA Marseille, 4 déc. 2012, S Corse Montage, n° 11MA00329), de même de fortes pluies ne conduisent pas à elles-seules à donner un caractère irrésistible aux inondations intervenues (CAA Versailles, 5 fév. 2015, Syndicat des copropriétaires de la résidence Villa Augustine, n° 12VE02854). Le caractère exceptionnel d’un phénomène de grande intensité peut cependant lui conférer la qualité de force majeure (CE 15 nov. 2017, n° 403367, Gaz. Pal.28 nov. 2017, p. 34, obs. P. Graveleau ; AJDA 27 nov. 2017,  p. 2278, obs. E. Maupin).

Dans les espèces étudiées, pour refuser l’exonération, le tribunal administratif se réfère à l’arrêt du 4 avril 2016 de la cour d’appel de Poitiers qui s’appuie sur les conclusions « d’experts missionnés avant la tempête », selon lesquels « la probabilité d’être exposée à une telle conjonction d’événements naturels s’élève à environ 4 % pour une personne ayant une durée de vie de 78 ans ». L’imprévisibilité fait donc défaut, d’autant, ainsi que le souligne le tribunal, « le territoire de La Faute-sur-Mer a connu plusieurs épisodes de submersion marine, notamment, en mars 1928, en novembre 1940, en février 1941, en octobre et novembre 1960, ainsi qu’au cours de l’année 1989 », alors que le temps de retour d’un tel événement est de 2000 ans. Il en est de même de l’irrésistibilité car un diagnostic effectué sur la digue Est en juillet 2006, avait révélé le caractère insuffisant de la protection contre la mer.

Ainsi, « eu égard à la fréquence de l’aléa de submersion identifié et à la connaissance, acquise préalablement à la tempête, de la nécessité de mieux garantir les zones ouvertes à l’urbanisation contre le risque de submersion marine par le renforcement de la Digue Est, l’inondation d’une partie du territoire de la Faute-sur-Mer… ne peut être regardée comme présentant les caractères d’imprévisibilité et d’irrésistibilité lui conférant la nature d’un événement de force majeure ». Saluons au final la méthode adoptée par le tribunal administratif qui fait preuve d’une pédagogie certaine.

2° La faute de la victime

A la SMACL qui soutient que les victimes de l’inondation auraient commis une imprudence fautive, en ne respectant pas les prescriptions particulières en matière de rehaussement des constructions contenues dans les autorisations d’urbanisme dont elles avaient été bénéficiaires, le tribunal oppose l’absence de preuve de l’existence de telles fautes, ajoutant , « qu’au surplus, si de telles fautes devaient être constatées, elles devraient, en tout état de cause, être atténuées par l’existence d’un manquement fautif de la commune à son obligation de contrôle du respect, par les pétitionnaires, des prescriptions des autorisations d’urbanisme dont ils sont titulaires ».

S’agissant des décisions relatives aux requêtes des victimes (TA, 12 février 2018), une telle faute exonératoire n’est pas davantage prise en considération, car « si les habitants ne pouvaient ignorer la proximité de leur construction vis-à-vis du littoral, ils ont pu légitimement estimer qu’ils étaient suffisamment protégés contre un risque d’inondations par la présence de la « digue Est » ». De plus, la carence de la commune quant à la diffusion auprès des habitants des informations relatives au risque inondation ainsi que les imprécisions contenues dans le projet de plan de prévention des risques d’inondations ne permettent pas de retenir que les victimes avaient une connaissance de leur exposition à un risque grave d’inondations. Une faute exonératoire, même partiellement, ne saurait donc être retenue. Cette approche doit être mise en perspective avec les situations où le demandeur prend délibérément un risque en faisant le choix d’acquérir une habitation inscrite zone rouge du plan de prévention des risques ce qui peut effectivement conduire à un partage de responsabilité entre ce propriétaire et la collectivité publique (CAA Nantes, 6 fév. 2014, SCI Nicolas, n° 12NT03129), tel est loin d’être le cas des victimes de Xynthia à la Faute-sur-Mer.

III. Les préjudices indemnisés

S’agissant des préjudices invoqués par les demandeurs, il convient de distinguer le jugement de 2017 qui concerne la requête des ACM des quatre jugements rendus le 12 février 2018, lesquels concernent des victimes.

A. Le remboursement des sommes versées par l’assureur de dommages aux biens

Il est à noter que l’existence d’un traité de réassurance ne permet en rien de diminuer la demande de l’assureur, la subrogation étant accordée pour le montant versé par l’assureur à son contractant, l’assuré, sans que le traité de réassurance ne soit pris en compte. Le tribunal estime à juste titre que « la Caisse centrale de réassurance ne prend en charge qu’une quote-part, fixée en l’espèce à 50 %, du montant des sinistres payés par l’assureur, et prévoient que les recours et récupérations réalisés par l’assureur suivent le sort du sinistre auquel il se rattache », à savoir que les ACM reverseront à la Caisse centrale de réassurance 50% des montants alloués par le jugement.

Le tribunal fait entièrement droit à la requête des ACM en ce qui concerne les sommes dont elles demandent le remboursement que celles-ci soient prévues au contrat ou bien excédant ses obligations contractuelles, par exemple en indemnisant certains biens en valeur à neuf. Le tribunal justifie les dépenses supplémentaires par « les recommandations des services de l’Etat invitant les assureurs des victimes de la tempête Xynthia à ne pas tenir compte de la reconstructibilité éventuelle des habitations inondées pour calculer les indemnités dues ». Comme souvent en cas de catastrophes, les règles habituelles de l’indemnisation ont été aménagées dans l’intérêt des victimes et ce n’est pas aux assureurs mais aux responsables d’en assumer les conséquences.

En ajoutant les frais d’expertises, la créance indemnitaire de l’assureur « cat’nat’ » s’élève bien à 1 569 514, 22 euros.

B. Les préjudices des victimes

Parmi les habitations situées dans les lotissements construits le long de la digue Est résidait un couple de personnes âgées respectivement de 81 et 83 ans, le permis de construire avait été délivré en 1975. Elles sont décédées la nuit du 27 au 28 février 2010. Des membres de leur famille demandent la réparation du préjudice « d’angoisse de mort » subi par le couple. Il en est de même pour un autre couple de septuagénaires résidant dans une habitation dont le permis de construire avait été délivré en 1976, une extension de cette habitation ayant été autorisée en 2005. Le tribunal décrit avec précision la situation génératrice de ce préjudice pour les deux couples : « la mort a été provoquée par un syndrome asphyxique compatible avec une noyade, (ils) sont décédés à l’intérieur de leur habitation de plain-pied où l’eau est progressivement montée … dont ils n’ont pu sortir afin d’échapper à cette montée des eaux ; que, dans ces circonstances, ils n’ont pu que prendre conscience, avant leur décès, d’une mort imminente et inéluctable à l’origine de souffrances morales ».

L’admission d’un préjudice d’angoisse n’est pas nouvelle (M.-F. Steinlé-Feuerbach, « Victimes de violences et d’accidents collectifs. Situations exceptionnelles, préjudices exceptionnels : réflexions et interrogations », Médecine et Droit, éd. Elsevier novembre-décembre 2000, n° 45, p. 1) bien qu’une attention plus récente y ait été portée (S. Porchy-Simon, L’indemnisation des préjudices situationnels d’angoisse des victimes directes et de leurs proches, Rapport mars 2017, La Documentation française). Ce préjudice est particulièrement caractérisé en cas d’accidents collectifs (not. l’effondrement de la passerelle du Queen Mary II  (trib. corr. Saint-Nazaire, 11 fév. 2008, JAC n° 88, nov. 2008 et l’accident de car d’Allinges (trib. corr. Thonon-les-Bains, 26 juin 2013, JAC n° 136, juill. 2013), un préjudice d’anxiété aussi est reconnu, dans certaines circonstances, pour des sinistres sanitaires sériels (not. CE, 9 novembre 2016, n°393108, CE, 3 mars 2017, m.a., n° 401395). Pour le Conseil d’Etat, la reconnaissance d’un préjudice d’anxiété est seulement possible lorsque le demandeur apporte des « éléments personnels de nature circonstancié » (CE, 9 novembre 2016, n°393108 : « Mme B…ne fait état d’aucun élément personnel et circonstancié pertinent pour justifier du préjudice qu’elle invoque ; qu’elle se prévaut seulement, en effet, des données générales relatives au risque de développement d’une hypertension artérielle pulmonaire et du retentissement médiatique auquel a donné lieu, à partir du milieu de l’année 2010, la poursuite de la commercialisation du Mediator jusqu’en novembre 2009 ; que, dans ce contexte particulier, l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé a diffusé aux patients concernés, par des courriers et sur son site internet, des informations rendant compte, en des termes suffisamment clairs et précis, de la réalité des risques courus », CE, 3 mars 2017, m.a., n° 401395). Or, en l’espèce, le tribunal administratif élargit le spectre d’application du préjudice d’angoisse, au-delà des risques sanitaires sériels et qualifie précisément ce type de préjudice (« préjudice d’angoisse de mort ») alors que jusqu’à présent le Conseil d’Etat faisait état d’un préjudice « tenant à l’anxiété due au risque élevé de développer une pathologie grave » sans finalement se référer, en tout cas explicitement, au caractère mortifère).

En cas de décès, le préjudice spécifique d’angoisse de mort que le juge administratif rattache au préjudice moral, tout comme les préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux (CE, 29 mars 2000, n°195662), sans en faire un chef de préjudice distinct tout en le dissociant des troubles dans les conditions d’existence, se transmet aux héritiers et le tribunal de Nantes fixe pour chacune des personnes décédées un montant d’indemnité de 20 000 euros versée à leurs héritiers.

Le tribunal reconnaît encore le préjudice moral des proches résultant des décès. Il est estimé à 10 000 euros pour les enfants des victimes, à 5000 pour les petits-enfants, à 3000 pour un parent par alliance.

C’est un « préjudice d’anxiété liée à leur mise en danger » que le tribunal reconnaît pour une famille, certes rescapée, mais ayant été confrontée à l’idée d’une mort par noyade. Les demandeurs étaient locataires d’une maison dont le permis avait été délivré le 25 février 2008. Au cours de la nuit de la tempête, l’eau avait atteint une hauteur d’environ un mètre, M.K…, son épouse et les enfants de cette dernière s’étaient sont réfugiés, en passant par la trappe installée sur le plafond des toilettes, à l’intérieur des combles de leur maison. Mme K…et ses enfants sont restés à cet endroit jusqu’à 10 heures le lendemain matin alors que M.K…, ne sachant pas si sa famille y serait en sécurité, est demeuré sur le toit afin d’observer l’évolution de la progression de la montée des eaux. Il a assisté, impuissant, aux décès d’un couple résidant à proximité et qui a été emporté par les eaux. A l’intérieur de leur habitation, le niveau des eaux avait atteint une hauteur supérieure à deux mètres. Le tribunal se fonde sur des certificats médicaux établissant des troubles générés par l’anxiété, pour estimer ce préjudice à 5000 euros pour chacun des membres de la famille.

Un préjudice lié aux souffrances physiques est également retenu pour chacun des rescapés en raison de leur exposition au froid pendant de nombreuses heures. Si les adultes percevront 2500 euros chacun, le préjudice des enfants n’est estimé qu’à 1500 euros.

A ces sommes s’ajoute le préjudice moral résultant de la perte définitive de leur habitation, d’effets personnels et de souvenirs : 2500 euros par adulte et à 1 000 euros par enfant.

La situation de la quatrième famille est différente puisqu’elle avait quitté sa résidence de la Faute-sur-Mer la veille de la tempête. Cette famille, propriétaire d’une résidence secondaire dont le permis avait été délivré le 21 janvier 2008, avait prévu d’y rester jusqu’au dimanche, mais l’a quittée dès le samedi, le mari devant reprendre son travail plus tôt que prévu. Le lendemain, le niveau des eaux avait atteint 2,50 mètres dans leur habitation. Ces personnes ont eu, à n’en pas douter, une frayeur rétrospective, qu’elles ont tenté de faire indemniser en invoquant le risque potentiel d’une exposition aux dangers. Le tribunal refuse de faire droit à leurs demandes d’indemnisation, aucun certificat médical ne venant les étayer.

Est seul retenu le préjudice moral lié à la perte de l’habitation, résidence secondaire des requérants, d’effets personnels et de souvenirs, à hauteur de 1500 euros pour les parents et de 500 euros pour leurs enfants.

Ainsi, les jugements rendus par le tribunal administratif de Nantes à près d’un an d’intervalle sur l’épouvantable drame survenu dans la nuit du 26 au 27 février 2010 confirme la multiplicité des acteurs directs (Etat, commune, établissement public, victimes) et indirects (assureurs et ayants droit) et l’importance de démêler l’écheveau des responsabilités afin de pouvoir déterminer avec précision quels sont les responsables. Ils permettent aussi par des développements précis et circonstanciés de faire œuvre pédagogique, ce qui devrait contribuer à améliorer le fonctionnement des personnes publiques impactées par ce drame ou qui pourraient être confrontées à des situations comparables si, toutefois, elles décidaient de tenir compte de ces jugements et in fine des obligations légales, réglementaires et jurisprudentielles qui s’imposent à elles en matière de risques naturels.

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