XYNTHIA : LE JUGE ADMINISTRATIF PREND LA SUITE DU JUGE PENAL, M-F. Steinlé-Feuerbach et H. Arbousset
Marie-France Steinlé-Feuerbach
Professeur émérite en droit privé
Directeur honoraire du CERDACC
et
Hervé Arbousset
Maître de conférences en droit public, HDR
Directeur du CERDACC
(TA Nantes (6ème ch.) 19 janvier 2017 (le jugement) , n° 1411130 ; 12 février 2018, n° 1504942 et 1607012 (le jugement) ; n° 1504909 et 1700446 (le jugement) ; n° 1504910 et 1700281 (le jugement) ; n° 1504927 et 1700315 (le jugement);
A un an d’intervalle, le tribunal administratif de Nantes a rendu cinq décisions relatives à l’indemnisation des dommages matériels ainsi que des préjudices physiques et moraux de victimes de Xynthia. Des recours ayant été formés, dans un premier temps par une société d’assurances, puis, dans un second temps par des victimes, le tribunal retient la responsabilité de la commune de la Faute-sur-Mer, de l’Association syndicale de la vallée du Lay et de l’Etat.
Mots clés : assurance dommage aux biens ; assurance de responsabilité civile ; catastrophe naturelle ; force majeure ; indemnisation ; inondation ; plans de prévention des risques naturels d’inondation (PPRI) ; préjudice d’angoisse ; responsabilité administrative ; Xynthia
Le lourd bilan humain de la tempête Xynthia, survenue la nuit du 27 au 28 février 2010 est toujours présent dans les esprits, la digue destinée à protéger des lotissements de la Faute-sur-Mer situés en zone inondable ayant été submergée, 19 habitants ont perdu la vie, 47 ont été blessés et 33 hospitalisés. De plus, les dégâts matériels ont été très importants. Si le déchaînement des éléments naturels était bien le premier maillon de la chaîne causale conduisant à la tragédie, les facteurs anthropiques y ont joué un rôle déterminant. C’est d’abord au juge pénal qu’il a appartenu de se prononcer sur les responsabilités. Plusieurs personnes, dont le maire et la première adjointe ainsi que le président de l’Association syndicale propriétaire de la digue, ont été prévenus des chefs d’homicides involontaires et de mise en danger d’autrui. Le 12 décembre 2014, le tribunal des Sables d’Olonne rendait une décision condamnant René M., maire de la commune au moment des faits, et ce depuis 1989, à une peine de quatre ans de prison, sa première adjointe à deux ans de prison et à une amende de 75 000 euros et le fils de celle-ci, président de l’Association syndicale, à 18 mois d’emprisonnement (M.-F. Steinlé-Feuerbach, « Xynthia : les responsabilités pénales (Trib. corr. des Sables d’Olonne, 12 déc. 2014, n° 877/2014 » et K. Favro « Culture du risque… Vous avez dit culture du risque ? », JAC n° 150, janv. 2015).
Le 4 avril 2016, la cour d’appel de Poitiers a minimisé autant que possible la décision des premiers juges tout en soulignant les carences des services de l’Etat (F. Rolin, « L’arrêt de la cour d’appel dans l’affaire de la tempête Xynthia : un regard cru sur le fonctionnement défectueux de l’administration », Dalloz étudiant, 19 avril 2016 ; D. 2016, 949, obs. F. Rousseau; Y. Mayaud, AJCT2016. 325 ; AJDA 2016. 631, obs. M.-C. de Montecler ; AJDA2016. 1296, note C. Cans, J.-M. Pontier, T. Touret ; M.-F. Steinlé-Feuerbach, « Xynthia : la mansuétude de la cour d’appel, JAC n° 163, avril 2016). Seul le maire est condamné pénalement, les juges confirmant la plupart des fautes établies par le tribunal. Ainsi deux fautes délibérées, relatives aux obligations d’information sur les risques naturels et le risque d’inondation en particulier, sont notamment retenues mais sa peine étant considérablement allégée puisqu’elle passe à deux ans de prison avec sursis.
Huit ans après la tempête Xynthia, le tribunal administratif de Nantes a condamné le 12 février la commune de la Faute-sur-Mer, l’Etat et l’association syndicale en charge de l’entretien de la digue à indemniser les victimes. Chose rare, la responsabilité de l’Etat et de la commune est engagée pour faute. Des jugements lourds de conséquences, tant juridiques que financières.
C’est la suite d’une saga judiciaire qui n’en finit pas. Huit ans après la submersion marine, les victimes de la Faute-sur-mer (29 morts dans la nuit du 27 février 2010) ne sont en effet toujours pas indemnisées. Après le volet pénal, qui avait fait grand bruit en 2016, les quatre premiers jugements « administratifs » concernant les familles de victimes (31 au total) ont été rendus, en toute discrétion, le 12 février par le tribunal administratif de Nantes.
« Ces jugements sont exceptionnels au regard du nombre de responsabilités publiques engagées.
Ils s’annoncent pourtant déjà lourds de conséquences pour les acteurs publics. « Ces jugements sont exceptionnels au regard du nombre de responsabilités publiques engagées. C’est une première de cette ampleur » souligne Laurent Bordereaux, professeur en droit du littoral à l’université de La Rochelle.
Faute lourde pour l’Etat
La responsabilité de la commune de la Faute-sur-Mer est retenue du fait non seulement de la délivrance de permis de construire en infraction au Code de l’urbanisme, mais aussi en raison de l’absence de PCS (1) et d’information de la population.
Celle de l’Etat est engagée pour défaut d’approbation du PPRI (2).
Enfin, la commune, l’association syndicale de la vallée du Lay (chargée des digues) et l’État sont tenus conjointement responsables du défaut d’exécution des travaux sur la digue Est. Sur ce point, le juge estime que « l’Etat a commis une faute lourde dans l’exercice de ses pouvoirs de tutelle ». Aucune excuse n’est retenue : le cas de force majeure est écarté.
L’Etat a commis une faute lourde dans l’exercice de ses pouvoirs de tutelle : aucune excuse n’est retenue etle cas de force majeure est écarté
Rien d’étonnant en fait. Le tribunal administratif de Nantes suit la décision de la cour d’appel de Poitiers, qui avait condamné au pénal, en avril 2016, René Marratier. Car les fautes de l’ancien maire de la Faute-sur-Mer, dans l’exercice de ses fonctions, ne sont pas détachables du service et engagent la responsabilité de la commune. « C’est la suite logique du jugement au pénal. Maintenant, le juge administratif va dérouler la procédure pour l’ensemble des victimes » prévoit Olivier Lozachmeur, consultant en droit du littoral.
Le tribunal administratif s’appuie sur les mêmes fondements juridiques, déjà repris l’an dernier lors de son jugement (n° 1411130) du 19 janvier 2017 concernant les assurances du Crédit Mutuel (plus d’1,5 million d’euros de condamnation).
Condamnations solidaires
Dans chaque jugement, la commune est condamnée à hauteur de 50 %, l’Etat de 35 % et l’association syndicale de 15 %. Mais ces condamnations sont exprimées « in solidum », c’est-à-dire que ces trois parties doivent régler les dommages de façon solidaire. « Cette décision montre la délicate détermination des parts de responsabilité respective et la complexité juridique de la gestion des digues à la mer » analyse Laurent Bordereaux.
La solidité juridique de ces jugements ne peut que renforcer la vigilance des administrations compétentes dans le cadre de la loi sur la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi)
Ces jugements sont de nature à faire jurisprudence. « La solidité juridique de leur motivation est indiscutable et ne peut que renforcer la vigilance des administrations compétentes dans le domaine des risques naturels côtiers, aujourd’hui dans le cadre de la loi sur la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi) » affirme le professeur de droit.
Cela pourrait aussi inciter l’Etat à être plus ferme concernant l’adoption des PPRI. « De nombreux PPRI sont bloqués par les communes littorales qui s’y opposent. L’Etat recherche le consensus, mais il pourrait passer outre, car l’avis favorable de la commune n’est pas obligatoire » précise Olivier Lozachmeur.
Demande d’aide à l’Etat pour indemniser les victimes
Cependant, les parties ont fait appel du jugement concernant le Crédit Mutuel. « Nous trouvons choquant qu’une assurance attaque une commune après une catastrophe naturelle, alors qu’elle est réassurée. C’est un cas unique. L’enjeu pour nous, c’est une répartition différente du quantum » explique Patrick Jouin, le nouveau maire de la Faute-sur-Mer, qui se qualifie de « maire d’une commune victime » et a ouvert plusieurs fronts de défense.
Le nouveau maire de la Faute-sur-Mer se qualifie de « maire d’une commune victime » et ouvre plusieurs fronts de défense.
Tout d’abord, il a demandé à l’Etat de se mettre au premier rang du « in solidum ». Cela permettrait de faire l’avance de ces sommes à la commune pour pouvoir indemniser les familles. « Dans ce cas, la commune ne ferait pas appel des jugements concernant les victimes. Arrêtons de faire du droit au détriment des familles, qui ont suffisamment souffert et déjà connu trois procédures » plaide le maire.
Incapacité financière de la commune
Cela laisserait aussi le temps à la commune de se retourner contre son assurance, la SMACL (3), qui selon l’élu, n’a pas joué son rôle. Cette question n’a en effet pas encore été traitée, car le tribunal administratif s’est déclaré incompétent et a renvoyé cette affaire au juge judiciaire. L’affaire est pendante devant le tribunal de grande instance des Sables d’Olonne depuis un an.
En trois ans, La Faute-sur-Mer a dépensé en moyenne 100 000 euros par an en frais d’avocats
A côté de cette action juridique, le maire a lancé une information (mail et vidéo) en direction de ses pairs, actionnaires de la SMACL, pour faire pression sur cette assurance.
Il faut dire que les indemnités demandées au total sont énormes : près de 20 millions d’euros. Mais le juge accorde entre 8 à 10 % de ces sommes, ce qui représenterait de 2 à 4 millions d’euros, selon Partick Jouin. « La commune s’attend donc à débourser la moitié, soit environ 2 millions d’euros. Si nous perdons contre la SMACL, la commune sera dans l’incapacité financière de payer » déclare l’élu, qui aimerait tourner la page des contentieux. En trois ans, La Faute-sur-Mer a dépensé en moyenne 100 000 euros par an en frais d’avocats
FOCUS
La SMACL réagit
Dans un communiqué de presse du 15 mars, la Smacl a réagit aux propos de l’actuel maire de la Faute-sur-Mer, Patrick Jouin qui affirme avoir été laissé seul pour se défendre face aux condamnations du tribunal administratif. « Nous avons toujours été à ses côtés dans ses différents procès et cela, bien au-delà des garanties prévues dans nos contrats », martèle l’assurance mutuelle des collectivités locales. Elle assure également avoir accepté de prendre en charge une aide d’environ 700 000 € de frais divers liés aux frais de défense dont près de 400 000 € non prévus par les contrats d’assurance. « Nous avons considéré que le versement de cette somme était un acte de solidarité en direction de la commune en accord avec nos valeurs mutualistes ».
Pour l’actuel maire de La Faute-sur-Mer, l’assureur de la commune, la Société mutuelle d’assurance des collectivités locales (Smacl), ne respecte pas ses engagements. L’assureur dément et renvoie aux décisions, prononcées et à venir, de la justice.
Mise en cause (Ouest-France du 25 février) par le maire de La Faute-sur-Mer, Patrick Jouin, la Société mutuelle d’assurance des collectivités locales (Smacl), vient de démentir.
« Monsieur Jouin affirme que nous l’avons laissé seul pour se défendre face aux condamnations du tribunal administratif, commente l’assureur des collectivités locales, or, nous avons toujours été à ses côtés dans ses différents procès et cela, bien au-delà des garanties prévues dans nos contrats. »
L’assureur évoque, notamment, la prise en charge de 700 000 € de frais divers liés aux frais de défense, « dont près de 400 000 € non prévus par les contrats d’assurance ».
« Nos valeurs mutualistes »
« Nous avons considéré que le versement de cette somme était un acte de solidarité en direction de la commune en accord avec nos valeurs mutualistes, précise-t-on au siège niortais de la Smacl. À ce jour, la Smacl continue d’assurer cette commune comme elle le fait depuis plus de trente ans. »
Dans son communiqué, l’assureur rappelle également les responsabilités de la commune dans le drame survenu en février 2010 : « De récentes décisions de justice ont établi que la commune et ses élus ont, pendant plusieurs années, autorisé, voire encouragé, de nombreuses constructions d’habitations dans une zone notoirement inondable, située sous le niveau de la mer et jouxtant une digue ancienne non entretenue. »
Des faits qui sont antérieurs à la prise de fonction de Patrick Jouin, devenu maire en mars 2014.
« La Smacl respectera ses obligations »
Enfin, la Smacl considère qu’il appartient aujourd’hui à la justice « de déterminer les responsabilités, leur gravité et évaluer le montant des préjudices dus aux victimes ou à leurs ayants droit ».
« Dès lors que la justice est saisie, ajoute-t-elle, toutes les parties en présence devraient lui faire confiance et la laisser travailler en toute sérénité ».
« Dans ce labyrinthe judiciaire, la Smacl accompagne toujours la commune de La Faute-sur-Mer conformément à ses engagements contractuels et elle respectera ses obligations d’assurance telle qu’elles seront fixées par les décisions de justice », conclut l’assureur, qui couvre les risques de plus de 20 000 collectivités en France et réalise un chiffre d’affaires d’environ 400 millions d’euros
Le Conseil d’État a rejeté vendredi des pourvois de propriétaires de La Faute-sur-Mer et à L’Aiguillon-sur-Mer, huit ans après le passage de la tempête Xynthia.
Le Conseil d’État a rejeté vendredi des pourvois de propriétaires de maisons exposées au risque de submersion marine à La Faute-sur-Mer et à L’Aiguillon-sur-Mer, en Vendée, validant ainsi leur expropriation, huit ans après le passage de la tempête Xynthia dans ces communes, a indiqué la juridiction.
La plus haute juridiction administrative a décidé de ne pas admettre leurs pourvois, et confirme donc les arrêts rendus en avril 2017 par la cour administrative d’appel de Nantes. Celle-ci avait validé la légalité des expropriations, déclarées d’utilité publique par arrêté préfectoral quatre ans plus tôt. « Il n’y a plus de recours possible, donc, concrètement, les expropriés vont devoir partir », a déclaré Étienne Boittin, l’avocat de plusieurs propriétaires.
Quarante-sept morts en 2010. Il y a huit ans, dans la nuit du 27 au 28 février 2010, la tempête Xynthia avait causé la mort de 47 personnes en France, dont 29 sur la seule commune de La Faute-sur-Mer. Après une longue procédure à l’amiable, l’État avait racheté 688 maisons de la commune et de L’Aiguillon-sur-Mer, commune voisine, en vue de les détruire. Quelques propriétaires, dont une majorité détenant une maison secondaire à la « Pointe de l’Aiguillon », une zone dunaire protégée par les digues où l’eau était montée lors de la tempête Xynthia sans faire de victime, avaient refusé de céder leurs biens et saisi la justice pour contester leur expropriation.
« On résistera jusqu’à l’expulsion ». « C’est fini, on est au bout du bout. On résistera jusqu’à l’expulsion, après on partira et on assistera à la démolition de nos maisons », a réagi Marie-Christine Baffoux-Kays, présidente de l’Amicale des résidents de la Pointe de L’Aiguillon-sur-Mer, « très découragée ». Elle demande au préfet « un délai supplémentaire pour rester au moins cet été ».
Certains propriétaires ont un mois pour partir. Plusieurs propriétaires de maisons à L’Aiguillon-sur-Mer, dont les procédures judiciaires étaient arrivées à leur terme avant la décision du Conseil d’État, ont reçu un courrier en février leur donnant un mois pour partir, selon Marie-Christine Baffoux-Kays. L’ancien maire de La Faute-sur-Mer, René Marratier, qui a également refusé de céder sa maison à l’État et qui avait formé un pourvoi devant le Conseil d’Etat, sera lui aussi exproprié. Il avait été condamné en avril 2016 par la cour d’appel de Poitiers à deux ans de prison avec sursis pour « homicides involontaires ».
VIDÉO – L’État et la commune de La Faute-sur-Mer (Vendée) devront indemniser certaines victimes de la tempête Xynthia en 2010 ou leurs proches. Le tribunal administratif de Nantes a considéré que l’État a commis une faute en ne rénovant pas la digue qui protégeait la commune des innondations.
Préjudice d’angoisse de mort. C’est le principal motif pour lequel l’État et la commune de la Faute-sur-Mer ont été condamnés en février dernier à indemniser les victimes de la Faute-sur-mer selon les sources judiciaires de l’AFP. La tempête Xynthia en 2010 avait fait 29 morts dans la station balnéaire de La Faute-sur-Mer, dans la nuit du 27 au 28 février 2010. La juridiction était saisie de quatre recours indemnitaires, émanant de victimes des inondations ou de familles dont les proches sont décédés il y a huit ans lors du passage de cette violente tempête. Le tribunal a condamné l’État, la commune et l’association syndicale en charge de l’entretien de la digue à verser au total quelque 180.000 euros aux familles, en réparation des préjudices subis. Les requérants réclamaient plus de 2,5 millions d’euros.
L’État, sa très grande faute
Les juges ont suivi le rapporteur public, qui avait proposé le 21 décembre de «reconnaître que des fautes ont été commises et d’indemniser les victimes», à hauteur de 50% pour la commune, de 35% pour l’État et de 15% pour l’association. Le tribunal a notamment considéré que la commune et l’État avaient commis des fautes en n’exécutant pas des travaux de rehaussement de cette digue submergée lors de la tempête, pourtant jugés nécessaires plusieurs années avant le passage de la tempête Xynthia, selon les jugements parvenus à l’AFP. «Dès lors, le lien de causalité entre ces fautes et les dommages causés doit être regardé comme établi», ont estimé les juges.
Ils ont accordé dans deux dossiers le versement d’indemnités, au titre du préjudice «d’angoisse de mort», aux enfants ou beaux-enfants de personnes âgées mortes noyées dans leurs habitations submergées. Une vingtaine d’autres demandes d’indemnisations doivent être examinées par le tribunal administratif de Nantes. Celui-ci a été saisi après que la cour d’appel de Poitiers s’est déclarée incompétente pour statuer sur les demandes de dommages et intérêts.
Enquête pénale
Pour rappel, la tempête Xynthia combinant vents violents et forts coefficients de marée avait frappé les côtes françaises dans la nuit du 27 au 28 février 2010. 29 des 47 mors qu’elle a causés étaient des habitants de La Faute-sur-Mer, principalement des personnes âgées et des enfants. Dans cette commune, des lotissements ont été construits sur des zones jusque-là réputées inondables. Lorsque la digue locale a lâché, les flots ont envahi les habitations.
La phase pénale de l’affaire avait débuté dès janvier 2011, la mairie de La Faute était dans le collimateur du juge saisi d’une enquête pour homicides involontaires et mise en danger d’autrui. Le 12 décembre 2014, le maire de la commune René Marratier est condamné à 4 ans de prison ferme, son adjointe à 2 ans ferme et 75.000 euros d’amende. Le jugement leur reproche d’avoir caché le risque d’inondation pour ne pas se priver de la manne financière liée à l’urbanisation. La cour d’appel de Poitiers rouvre le dossier le 15 novembre 2015. La décision finale est mise en délibérée au 4 avril 2016, le maire est condamné à deux ans de prison avec sursis pour «homicides involontaires».
Mettre entre parenthèse le feuilleton des expropriations et des assurances pour rendre hommage aux 29 morts de la nuit du 27 février 2010 : c’était la démarche d’une centaine de personne à la Faute-sur-Mer ce dimanche.
Vingt-neuf décès, en une nuit, dans les communes de La Faute-sur-Mer et l’Aiguillon-sur-Mer. Dans la nuit du 27 au 28 février 2010, la tempête Xynthia a fait passer les vagues bien au-delà du rivage, emportant avec elles des habitations de ce banc de terre du sud de la Vendée.
Le feuilleton judiciaire continue depuis, entre responsabilité d’élus et processus d’expropriation. Chaque année, l’hommage sonne comme une parenthèse pour certains proches, décidant de se rassembler pour se souvenir.
« On est en communion, on est une grande famille qui s’est créé malheureusement suite à cette catastrophe », explique Mireille Guillet, dont la mère est décédée en février 2010. La cérémonie a été simple, sans prise de parole hormis celle du préfet, venu dire les 29 noms des victimes de la tempête.
Reportage d’Ahlam Noussair et François Bobet, avec comme interlocuteurs :
- Mireille Guillet, fille d’une victime de la tempête Xynthia
- Renaud Pinoit, président de l’AVIF (association des victimes)
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