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Au centre de la photo, les lotissements des Voiliers et des Doris, les plus cruellement touchés par les inondations du 28 février. : Philippe Chérel

Depuis dix ans, les menaces d’inondations à La Faute-sur-Mer étaient parfaitement connues des services de l’État et des élus. Rapports, études et comptes rendus de réunions le démontrent.

Enquête

Un mois après la tempête, qui a coûté la vie à vingt-neuf personnes à La Faute-sur-Mer (Vendée), une certitude s’impose : les risques étaient connus de tous. Dès le début des années 2000, les zones submersibles sont parfaitement identifiées dans un atlas des zones de submersion réalisé par les services de l’État.

Celle de La Faute-sur-Mer y est considérée comme « la plus dangereuse du département ». Depuis les années 1980, les municipalités successives ont bâti plus de 3 000 maisons derrière la digue en terre. « La rupture de celle-ci engendrerait des dégâts majeurs aux biens et aux personnes », redoutait, en 2008, Stéphane Raison, ancien ingénieur de la DDE en Vendée.

L’inquiétude des écologistes

Ces avertissements n’ont pas ralenti le développement immobilier de la commune. Des permis de construire ont été accordés régulièrement. Notamment pour Les Voiliers, un lotissement de trente-cinq maisons, l’un des plus meurtris par la tempête. Il a été réalisé par la SARL Babin et consorts. Quand le conseil municipal s’est prononcé sur cette opération, Françoise Babin, membre de la famille et première adjointe en charge de l’urbanisme, a d’elle-même quitté la salle. « Tout s’est fait dans la légalité », rappelait René Marratier, le maire de La Faute, quelques jours après la tempête.

En septembre 2002, la commission des sites et des paysages de la Vendée donne ainsi un avis favorable au projet des Voiliers, qui sera suivi par l’État. Dans cette commission, siègent des élus locaux et du conseil général, ainsi que des représentants de l’État. Ce jour-là, comme le montre le procès-verbal, la question des inondations est abordée, mais on ne s’y éternise pas.

Les seuls à réellement s’inquiéter sont deux écologistes. Colette Maillet, à l’époque présidente de l’Association de défense de l’environnement en Vendée (Adeve), émet des doutes « sur la localisation du projet ». Elle s’abstiendra lors du vote.

De son côté, Hugues Destouche, conservateur de la réserve naturelle de Saint-Denis-du-Payré, s’oppose « en raison des risques de sécurité sur ce projet ». Pour rassurer tout le monde, René Marratier, le maire de La Faute, annonce « un programme de rehaussement des digues qui permettra de renforcer le tissu de prévention ».

En mars 2005, toujours à propos du lotissement des Voiliers, le commissaire-enquêteur exprime son avis. Favorable, là aussi. En tête de son argumentaire, « l’absence ou la quasi-absence de terrains à bâtir dans une commune très touristique », ce qui, à ses yeux, légitime le projet. Il relève aussi que ce lotissement, « une fois habité, viendra en relier deux autres et comblera, de ce fait, une dent creuse, inesthétique ». Il ajoute toutefois que l’endroit « est soumis à un niveau de risques d’inondations réels malgré les précautions prises ».

« Il est de notoriété que La Faute est protégée »

En juin 2006, toujours à La Faute, un lotissement voisin, le village des Doris, presque achevé, fait l’objet d’une procédure de régularisation. Autrefois, c’était l’ancien communal, avec ses troupeaux de vaches les pieds dans l’eau. Quand s’ouvre l’enquête publique, les quatre-vingt-cinq lots sont déjà construits à 90 %… Dans ses conclusions, le même commissaire-enquêteur évacue les craintes d’inondation : « Il est de notoriété que La Faute est protégée par une digue étroitement surveillée et entretenue […] qui vient d’être remodelée et surélevée. » Il conclut ainsi son courrier : « Vis-à-vis des inondations, le lotissement est sécurisé. » C’est en vain que l’Association pour la sauvegarde de la nature et de l’environnement du littoral de sud-Vendée (Asnel) tire la sonnette d’alarme. « Il serait temps de reconnaître que la capacité d’accueil de La Faute a atteint son maximum sous peine de compromettre la sécurité des gens et des biens », écrivait alors Jean Kahane, président de l’association.

Pas de plainte

Aujourd’hui, il renvoie tout le monde dos à dos: « Il y a manifestement un partage des fautes. » Nicolas Sarkozy, lors de sa venue en Vendée, le 16 mars, avec d’autres mots, n’exonérait personne, lui non plus. L’enquête dira s’ils ont vu juste.

Depuis le 28 février, le parquet des Sables-d’Olonne rassemble des éléments pour reconstituer le film de la catastrophe et vérifier tous les aspects administratifs du dossier, comme la validité des permis de construire. « C’est une enquête classique de constatation, explique Thierry Dran, le procureur de la République. On ne se pose pas la question des responsabilités. On n’en est pas là. »

Une association de victimes s’est constituée. Mais à ce jour, le procureur n’a été saisi d’aucune plainte. Le conseil muncipal de La Faute, lui, a voté une délibération le 24 mars pour s’adjoindre les services d’Olivier Metzner, un ténor du barreau parisien. « On prend les devants pour défendre La Faute », prévient le maire.

Philippe ECALLE et Renaud GARNIER.

La tempête a balayé les lotissements la nuit du 27 février, laissant au petit matin 29 victimes. Notre envoyée spéciale à La Faute-sur-Mer, Doan Bui, s’est procuré les procès-verbaux qui montrent que, des élus locaux aux services de l’Etat, tous ont fermé les yeux sur le danger de construire si près de la mer, en zone inondable.

La Faute-sur-Mer après le passage de la tempête Xynthia (AFP)

Sur toutes les maisons, une croix à la peinture rouge tracée à la hâte. Comme une balafre, comme un signe de sang apposé par le Dieu vengeur de l’Exode. A La Faute-sur-Mer, dans les lotissements des Doris et des Voiliers, l’eau meurtrière n’a épargné aucune maison. C’était il y a un mois, mais les stigmates sont encore là, blessures béantes et incongrues dans ce paysage de pins, plages et congés payés.
Dans les jardins, tout n’a pas encore été déblayé. On trouve des frigos avec des tickets de caisse du Super U aimantés sur leur porte, des congélateurs éventrés vomissant des cartons de surgelés Findus, un pot de Nutella, un lit bébé… Les sinistrés continuent à nettoyer, ranger, argumenter face aux experts des assurances. Dans ce quartier, grand comme un mouchoir de poche, on compte une centaine de pavillons au plus. Mais c’est là qu’on a dénombré le plus de morts. 29 au total. Cette nuit funeste, la mort a joué à pile ou face entre voisins et voisines. Certains ont vu « la dame de la maison qui fait le coin », une sexagénaire qui vivait seule, taper désespérément sur sa fenêtre double vitrage pour échapper à la noyade. En vain. A quelques mètres de là, un couple de retraités est resté prisonnier de ses volets électriques. Sans courant, impossible de les remonter. Un peu plus loin, le fracas de la vague a sorti du sommeil une famille avec trois enfants. Le père s’est extirpé in extremis de la maison avec sa petite fille ; derrière eux sa femme et ses deux fils ont péri noyés. Ils venaient juste d’acquérir ce pavillon de vacances. René, cantonnier retraité, de Nancy, n’en revient pas de sa chance. Il n’était pas à La Faute ce week-end-là. Il ramasse aujourd’hui quelques objets dans les décombres de sa maison achetée au début des années 2000. « C’était notre rêve, une maison à la mer. On est beaucoup à être arrivés en même temps. Les gens se connaissaient, s’ entraidaient. La tempête a tout balayé. »

Cuvette collée à la digue

A La Faute, pourtant, on n’a même pas eu le temps de pleurer les morts. Dès le lendemain, la polémique a été lancée. A qui la faute ? Des boucs émissaires, vite ! C’est Philippe de Villiers, président du conseil général de Vendée, qui a dégainé le premier. Ajustant dans son viseur les maires, accusés d’avoir accordé trop de permis de construire, et les promoteurs, qui « ont fait du fric ». Ah ! si seulement le conseil général, déplorait-il, « avait une compétence juridique » pour l’urbanisation du littoral ! Belle envolée.

Seulement voilà : interdire l’installation de ces lotissements dans cette « cuvette » était possible et le conseil général a eu l’occasion de faire entendre sa voix. Mais il ne l’a pas fait. En témoignent les documents exclusifs que nous avons pu nous procurer. Situés en bord de mer, les lotissements des Doris et des Voiliers ont été soumis en 1999 et en 2002 à la commission des sites, qui rassemble des élus locaux, des représentants des services de l’Etat et, à tout seigneur tout honneur, des représentants du conseil général. C’est en l’occurrence le premier vice-président du conseil de l’époque, peu soupçonnable d’anti-villiérisme, qui siégeait. Les PV sont accablants (voir encadré). Et les votes en faveur des constructions écrasants. A tous les échelons, on a fermé les yeux. « Philippe de Villiers a toujours défendu le tourisme et l’urbanisation horizontale, bref, tous ces petits pavillons près de la côte. Résultat, on a très peu de barres, mais vu la demande il y a un cruel manque de place. Alors on va chercher des terres à tout prix », dit Sylviane Bulteau, conseillère régionale PS. Philippe de Villiers n’a pas été le seul à lancer des écrans de fumée. Nicolas Sarkozy, venu mi-mars en Vendée, a fustigé justement une « cascade de décisions litigieuses ». Oubliant juste qu’il préconisait voilà à peine un an un assouplissement de la législation pour que les terrains inondables deviennent constructibles !

Pourquoi tant de cécité ? Pourquoi donc a-t-on construit dans cette cuvette ces maisons de pêcheurs, collées à la digue et à la rivière du Lay, sans pilotis ni étages pour affronter une crue ? A La Faute, tout le monde savait les zones inondables. « Avant, il y avait là des vaches, elles avaient toujours les pieds dans l’eau. Ils ont remblayé pour faire les maisons », se rappelle Renaud, un habitant. Pourtant, l’attrait de la petite maison près de la mer a été le plus fort. Les permis de construire ont été accordés. Dans les règles.

La direction départementale de l’équipement (DDE) avait donné un avis favorable. Et le préfet d’alors n’avait pas annulé les permis, en formulant un recours en justice, comme il en a le pouvoir. « La pression des élus locaux pour construire est forte. Souvent, les représentants de l’Etat qui parlent de sécurité passent pour des enquiquineurs. Des gens de la ville qui ne connaissent rien, contrairement à ceux du cru », explique-t-on à la préfecture de la Vendée. Et puis les préfets passent – le dernier en date est arrivé une semaine avant le drame. Les élus locaux, eux, restent. René Marratier, maire de La Faute, a été réélu aux dernières municipales à plus de 60% pour un quatrième mandat. Entre La Faute et la préfecture, les batailles ont été homériques. Le plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) préconisé en 2001 a fait l’objet de six ans d’âpres négociations. Sans avancer d’un pouce. En 2007, le nouveau préfet perd patience et décide d’imposer l’application du PPRI. Il est trop tard pour les Doris et les Voiliers, déjà construits. « Depuis, tous les permis de construire dans les zones rouges sont interdits. Pour les permis des Doris et des Voiliers, il n’y avait pas le cadre juridique pour les rejeter », dit Béatrice Lagarde, la sous préfète des Sables-d’Olonne, arrivée il y a un an. En septembre 2009, une réunion consacrée au durcissement du PPRI et à l’extension des zones interdites à toute construction a donné lieu a une passe d’armes. Le ton est monté. René Marratier, l’édile de La Faute, a clamé que « les digues ne casseraient jamais ». La sous-préfète est sortie de ses gonds : « Je souhaite pour vous qu’il n’y ait jamais de morts. »

Pourquoi René Marratier aurait-il douté ? Pourquoi accorder foi aux expertises alors que tout le monde était derrière lui ? Y compris la justice. Quand la préfecture a imposé la fermeture du camping municipal, en pleine zone inondable, toute la commune a manifesté. 1 000 personnes, dont des conseillers généraux venus apporter leur soutien. Attaquée devant le tribunal administratif, la préfecture a perdu. Le camping est resté ouvert. La nuit du 27 février, il a été balayé par les eaux. Heureusement, il était vide.

En pleine saison, c’est par centaines qu’il aurait fallu compter les morts. Des études, il y en a eu. Ainsi que des mises en garde, timides et isolées. Mais trop tard, là encore. En témoignent les deux enquêtes publiques que nous avons pu nous procurer. L’enquête publique sur les Doris a été diligentée en… 2006, soit sept ans après l’attribution des permis de construire. Elle conclut par un avis favorable, car il faut remplir la »dent creuse inesthétique » que constitue le bout de terrain encore vierge de pavillons. Le commissaire enquêteur suggère cependant de prévoir des étages aux constructions pour mettre les personnes et les installations électriques à l’abri, des recommandations bien dérisoires puisque le lotissement était déjà construit à 90%… Combien de vies sauvées, si ces étages avaient été prévus dès le début ?

La justice remontera-t-elle la chaîne des responsabilités ? Services de l’Etat, conseil général, préfecture : difficile de porter l’estocade quand les uns et les autres se renvoient la balle, comme dans une partie de flipper. Pour l’instant, Philippe Babin, patron de l’Agence de la Plage à La Faute-sur-Mer, joue le rôle du méchant promoteur. « D’où viennent ces gens qui ont détruit nos dunes ? », fustigeait au premier jour Philippe de Villiers.

Réponse : de pas très loin. Philippe Babin est fautais depuis trois générations. Sa mère est ajointe au maire et responsable de l’urbanisme. Il fait un bouc émissaire parfait. La famille Babin possédait des terrains dans la cuvette. Aux Voiliers, la Sarl Babin a construit 35 lotissements. Pour lesquels les permis de construire ont été accordés sans trop de problèmes, on s’en doute. « On a tout fait dans le respect des lois », se défend aujourd’hui Philippe Babin. Ce qui, stricto sensu, est vrai. Même si l’argument est inaudible… « Evidemment qu’il y a eu des collusions d’intérêts. Mais dans de si petites communes, il y en a beaucoup de ce genre », remarque un connaisseur de la région.

L’autre homme sur le gril, c’est René Marratier, le maire enfermé dans un silence buté depuis les événements. « On ne le croise même plus dans la rue », constate un habitant.

La meilleure défense, c’est l’attaque ? Dès les premiers jours, une pétition de soutien en sa faveur a circulé. Elle était sur le comptoir de tous les commerces sauf à la pharmacie, dont la propriétaire est une des rares « opposantes », ce qui lui a fait perdre des clients. Mercredi dernier, le conseil municipal s’est tenu dans une ambiance à couper au couteau. Le maire a annoncé que, pour se protéger des recours éventuels, il allait demander à Olivier Metzner, ténor du barreau parisien, conseil de Philippe de Villepin dans l’affaire Clear stream, d’assurer sa défense. Pourtant, si une enquête préliminaire est en cours au parquet des Sables-d’Olonne, «procédure usuelle en cas de décès », dit le procureur, il n’y a pour l’heure aucune plainte déposée. « C’est préventif, nous explique Olivier Metzner. Dans une catastrophe naturelle comme celle-là, comme on ne peut attaquer ni le vent ni la mer, on se dirige vers la cible la plus aisée : l’élu local. » L’écoeurement gagne André Rossignol. Ce marin pêcheur, Fautais depuis des générations, a tout perdu le soir où Xynthia a dévasté les côtes. Il lâche : « On va monter une association de victimes, parce qu’on se dit que, parti comme c’est, c’est bientôt nous les sinistrés qu’on va accuser… »

Exclusif : des commissions bien indulgentes

Ils sont tous là. Dans la commission des sites, chargée de donner son aval pour la construction de lotissements en bord de mer, siègent des représentants du conseil général, des élus locaux, des services de l’Etat (direction de l’environnement, direction de l’équipement, entre autres), des associations écolos, le tout sous la présidence du secrétaire général de la préfecture de Vendée. « C’est un théâtre d’ombres. Le conseil général soutient les élus locaux. Les pressions pour construire sont telles qu’en général les écolos sont les seuls à voter contre, et encore… », dit un connaisseur du dossier. De fait, l’Adeve, l’une des associations écolos membres de la commission, a été carrément radiée de la fédération nationale, France Nature Environnement, et ce pour cause de positions trop proches des lobbies agricoles, une première. En 1999, la commission se prononce sur le lotissement des Doris n’y a pas l’ombre d’un débat. Le chef de l’urbanisme propose un avis favorable, car la « digue permet de masquer les vues à partir rive gauche de la rivière ». Traduisez : puisque le lotissement ne gâche pas le paysage et que l’esthétique est sauvée, allons-y gaiement ! Les Doris sont approuvés à 10 voix pour, 1 contre. Les constructions peuvent commencer. En 2002, la commission est saisie du lotissement les Voiliers, contigu aux Doris. Un échange surréaliste où les présents dissertent de la solidité de la digue « roulable sur 20 mètres », de la classification en zone humide ou herbacée. Herbacée, répond le maire. Une seule voix écolo s’interroge sur « les problèmes de sécurité », vu que le projet se situe à « une altitude de 2 ou 3 mètres ».

L’objection n’est pas retenue. Les Voiliers sont approuvés à 10 voix pour, 2 contre, 2 abstentions. Vient en juillet 2005 l’étape de la commission de sécurité pour les Voiliers. Tous les services de l’Etat sont représentés, il s’agit d’obtenir l’avis de la DDE pour le permis de construire. « Les risques d’inondation interdisent l’implantation du lotissement », prévient une association, qui pointe « la difficulté d’évacuation des eaux du fait de la vase », qui aurait des conséquences « catastrophiques en cas de crue ». 8 pour, 4 contre : la DDE donne un avis favorable.

Exclusif : une enquête trop tardive

Une enquête publique a été diligentée sur les deux lotissements. Il s’agissait de vérifier la conformité à la loi sur l’eau, qui s’intéresse entre autres aux problèmes d’évacuation des eaux. Pour les Voiliers, l’enquête a lieu en mars 2005. Le commissaire enquêteur donne un avis favorable car, malgré « un niveau de risques d’inondation réels », « le lotissement, une fois habité, viendra relier deux autres lotissements et comblera de fait une dent creuse, inesthétique ». Il suggère cependant que « des mises en garde soient faites aux propriétaires quant à l’emplacement des installations électriques privatives (prises en hauteur, [ …] pas de planchers électriques chauffants) ». Plus étrangement, l’enquête pour le lotissement plus ancien des Doris n’a eu lieu qu’en juin 2006, soit sept ans après les autorisations de construire ! Le commissaire constate d’ailleurs que « le lotissement est déjà réalisé à 90% ». Vigilant, il a appelé de son propre chef la direction des affaires maritimes – qui « estime le dossier recevable » – et la DDE, au sujet du PPRI (le plan de prévention des risques d’inondation). Pas de veto.

Soulignant le « parfait état des digues », il conclut donc que, « vis-à-vis des inondations, le lotissement est sécurisé ». Le commissaire suggère cependant que « les constructions restantes soient rehaussées d’un étage ( …) afin que les habitants puissent s’y réfugier en cas de crue catastrophique ». Aux Doris et aux Voiliers, il n’y a quasiment pas de maisons à étage. En 2006, Thierry Berlemont, habitant des Doris, avait demandé un permis d’agrandissement, pour construire une chambre et un étage en plus. La demande a été refusée. Motif : l’étage aurait nui à l’esthétique de l’ensemble. Thierry Berlemont a sauvé ses filles et son épouse in extremis en la portant sur son dos : elle ne sait pas nager.

Doan Bui

Des piles de matelas sur les trottoirs, des montagnes de meubles dans les jardins : deux semaines après la tempête Xynthia, qui a fait 53 morts en France et dévasté des centaines de maisons dimanche 28 février, le soleil n’a pas fini de sécher les côtes ravagées de Charente-Maritime et de Vendée. Mais pendant que les milliers de maisons inondées sont vidées et récurées, chacun sait que le débat sur l’urbanisation intensive de ce littoral à risque ne fait que commencer.

Muni des résultats de l’enquête commandée pour déterminer les causes de la catastrophe, le président de la République, Nicolas Sarkozy, doit se rendre dans ces deux départements, mardi 16 mars, pour préparer « les décisions destinées à améliorer leur protection contre les aléas naturels dans les années à venir ».

Les maires ont été sévèrement mis en cause, au lendemain du drame, pour avoir développé leur commune dans des zones inondables. Le préfet de Vendée, Jean-Jacques Brot, entré en fonction deux semaines seulement avant la tempête, a eu des mots très durs contre des municipalités accusées d’avoir ignoré les mises en garde répétées des services de l’Etat.

Alors que l’Assemblée nationale comme le Sénat envisagent de former des commissions d’enquête, les élus locaux refusent de porter seuls le chapeau. « C’est toute une chaîne de responsabilités qui est en cause. L’Etat, les municipalités, les promoteurs, les propriétaires, les assureurs : tout le monde connaissait les risques », résume le maire de La Tranche-sur-Mer, Serge Kubryk, qui prépare une communauté de communes avec La Faute-sur-Mer et L’Aiguillon-sur-Mer, les deux villages les plus durement touchés de Vendée.

Si les municipalités ont à tout le moins manqué de prudence, les critiques virulentes de la préfecture masquent aussi un réveil bien tardif des services de l’Etat. Pour sa défense, la préfecture de Vendée brandit aujourd’hui le plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) élaboré par sa direction départementale de l’équipement (DDE), dont les communes auraient retardé l’application. La Faute-sur-Mer, où 29 habitants ont péri noyés, y apparaît presque entièrement en rouge, couleur synonyme d’interdiction de construire en raison d’un risque majeur. L’Aiguillon-sur-Mer, de l’autre côté de l’estuaire du Lay, affiche une bonne quantité de bleu foncé – risque important – et deux vastes zones rouges, dont la pointe de l’Aiguillon, superbe décor sauvage aujourd’hui dévasté où 250 maisons ont été construites, pour la plupart en toute illégalité, depuis les années 1950.

Problème : ce document n’a été élaboré qu’en 2008, alors que l’urbanisation était déjà largement achevée. « Jusque-là, nous avions pour référence un PPRI daté de 2002, d’après lequel L’Aiguillon ne compte aucune zone rouge et où les lotissements de La Faute sont en bleu clair », témoigne le maire de L’Aiguillon, Maurice Milcent, en étalant la carte sur son bureau. C’est d’ailleurs toujours ce document qui fait foi, le nouveau PPRI n’ayant pas encore été soumis à l’enquête publique, en raison notamment de l’opposition du maire de La Faute, René Marratier.

« En toute légalité »

« On peut se demander quel était le sens d’inscrire en zone rouge des parcelles déjà entièrement couvertes de lotissements », observe Joël Sarlot, vice-président du conseil général de Vendée et président du Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement. D’autant plus, ajoute M. Kubryk, que toutes les constructions ont été menées avec la bénédiction des services de l’Etat : « Non seulement, la DDE ne s’est pas opposée aux permis de construire, mais dans de petites communes comme La Faute-sur-Mer, c’est la DDE elle-même qui instruit directement ces permis. L’Etat connaissait donc parfaitement la situation. »

Il savait, ainsi, que les lotissements de la « cuvette » de La Faute-sur-Mer étaient bâtis à 3,70 mètres seulement au-dessus du niveau de la mer, quand le dossier départemental des risques majeurs établi par la préfecture stipule un niveau minimum de 4 mètres.

« Le vrai drame, c’est que l’essentiel des constructions ont été faites en toute légalité, analyse un responsable régional du littoral. C’est une succession d’erreurs collectives, face à une demande d’urbanisation colossale et à d’énormes intérêts économiques. » Une situation moins facile à résoudre que la recherche d’un coupable.

Article paru le 12 mars dans le journal Libération.

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Quelques jours seulement après la catastrophe qui a touché les départements de la Charente-Maritime et de la Vendée, la question de la responsabilité de l’Etat et des communes sinistrées était clairement posée par les médias.

La commune de La Faute-sur-Mer où près de 26 personnes sont mortes noyées dans leur habitation sous l’effet de la rupture d’une digue censée les protéger de la tempête, se retrouve au cœur de la polémique.

Deux éléments rapportés par différents organes de presse viennent fonder les critiques formulées à l’encontre de ses élus et de la Préfecture de Vendée.

D’une part, le 19 novembre dernier, le conseil municipal de La Faute-sur-Mer avait décidé à l’unanimité de demander à la Préfecture de retarder la mise en œuvre de l’enquête publique du projet de plan de prévention du risque inondation (PPRi) de l’estuaire qui vise à réduire les zones d’urbanisation et encadrer avec plus de rigueur les possibilités de construction (cf. « Polémique sur des constructions en zone inondable », Le Parisien, 02/02/2010).

D’autre part, un rapport rendu public en octobre 2008 du chef de service de la Direction départementale de l’Equipement (DDE) de Vendée, faisait état des risques de crue et de submersion marines dont la survenance « pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant » [4].

Au vu de ces deux griefs et des éléments factuels qui apportent un premier éclairage sur les causes de la catastrophe, il apparaît donc nécessaire de se poser la question du respect par les autorités concernées (préfet et maire) des dispositifs réglementaires de prévention des risques d’inondation :

ceux relatifs aux outils de planification et d’information sur les risques majeurs (I.) ;

celui, plus spécifique, relatif à l’obligation d’entretien et de surveillance des digues de protection maritime (II.).

I. Les outils de planification et d’information en matière de prévention des risques majeurs ont-t-ils été correctement mis en œuvre ?

1.-
D’après les informations disponibles sur le site Internet de la Préfecture de Vendée, le représentant de l’Etat a fait une application anticipée du projet de PPRi prévue en cas d’urgence (C. env. L. 562-2), ce qui a pour effet de le rendre immédiatement opposable à toute personne publique ou privée afin de faire obstacle au développement ou à la poursuite de l’urbanisation dans les zones reconnues à risques.

Ce premier élément appelle d’emblée deux observations :

sans la mise en œuvre de cette procédure d’urgence, le zonage réglementaire du PPRi ne serait pas encore adopté alors que le Plan a été prescrit le 29 novembre 2001 [5] ;

l’absence d’approbation de ce document a dispensé la commune de La Faute-sur-Mer de l’élaboration d’un plan communal de sauvegarde (cf. Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, art. 13) qui aurait permis la mise en œuvre d’un dispositif renforcé d’information et d’organisation des secours.

2.-
Pour autant, la commune de La Faute-sur-Mer et la Préfecture de Vendée restaient soumises au régime général – moins contraignant – de la prévention des risques majeurs, outre l’obligation d’agir qui leur incombait au titre de leurs pouvoirs de police générale (respectivement, art. L. 2212-25, L. 2212-4 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales).

En effet, dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire doit désormais informer la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d’alerte, l’organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque, ainsi que sur les garanties prévues à l’article L. 125-1 du code des assurances (C. env., art. L. 125-2 ; Loi no 2003-699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, art. 40).

Cette information est déterminée à partir d’un dossier synthétique (dossier départemental sur les risques majeurs, DDRM) établi par le préfet [6] qui comprend « l’énumération et la description des risques majeurs auxquels chacune [des] communes est exposée, l’énoncé de leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l’environnement, la chronologie des événements et des accidents connus et significatifs de l’existence de ces risques et l’exposé des mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde prévues par les autorités publiques dans le département pour en limiter les effets » (C. env., art. R. 125-11-II).

Un document d’information établi par les communes concernées (dossier d’information communal sur les risques majeurs, DICRIM) reprend les informations ainsi définies par le préfet. « Il indique les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde répondant aux risques majeurs susceptibles d’affecter la commune. Ces mesures comprennent, en tant que de besoin, les consignes de sécurité devant être mises en œuvre en cas de réalisation du risque » (C. env., R. 125-11-III).

L’examen du DDRM et du DICRIM de la commune de La Faute-sur-Mer sont donc nécessaires pour apprécier la pertinence des mesures de sécurité qu’ils prévoient et leur bonne application lors de la catastrophe.

3.-
Une autre obligation s’imposait aux autorités locales en vertu de l’article L. 563-3 du code de l’environnement. Dans les zones exposées au risque d’inondation, le maire, avec l’assistance des services de l’État, doit en effet procéder à l’inventaire des repères de crues existant sur le territoire communal et établir les repères correspondant aux crues historiques, aux crues exceptionnelles et aux submersions marines.

Ces repères doivent tenir compte de la configuration des lieux, de la fréquence et de l’ampleur des inondations et de l’importance de la population fréquentant la zone.

Surtout, ils doivent être répartis sur l’ensemble du territoire de la commune et être visibles depuis la voie publique (C. env., art. R. 563-11 à R. 563-15).

La question du respect par les autorités locales de la réglementation relative à l’entretien et à la surveillance des digues de protection s’avère tout aussi déterminante.

II. Un défaut d’entretien et de surveillance de la digue de protection peut-t-il être reproché aux autorités ?

1.-
La loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006, sur l’eau et les milieux aquatiques a posé le cadre légal d’un dispositif visant à renforcer la sûreté et la sécurité des ouvrages hydrauliques auxquels se rattachent les digues de protection.

Le décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 est venu préciser les obligations mises à la charge de leur propriétaire ou exploitant (C. env., art. R. 214-112 et suivants). Ils leur incombent :

de justifier de la réalisation d’une étude de danger par un organisme agréé (C. env., art. R. 214-115) ;

de tenir à jour un dossier qui contient notamment tous les documents relatifs à l’ouvrage, permettant d’avoir une connaissance la plus complète possible de sa configuration exacte, de sa fondation et de son environnement hydrologique (C. env., art. R. 214-122) ;

d’assurer la surveillance et l’entretien de son ouvrage (C. env., art. R. 214-123) ;

de procéder à des vérifications du bon fonctionnement des organes de sécurité et à des visites techniques approfondies, et notamment avant le 31 décembre 2009, à un diagnostic de sûreté de cet ouvrage.

Le contrôle et le suivi de ces obligations incombent sur le fondement du même décret aux services de l’Etat, qui sont ainsi tenus :

d’identifier les différents propriétaires ou exploitants de digues ;

de leur rappeler leurs obligations et les inciter, le cas échéant en les y contraignant, à prendre en charge les travaux d’entretien et de restauration des digues.

La question qui se pose au cas présent est donc de savoir si l’ensemble des règles attachées au fonctionnement de ces ouvrages a été respecté, nonobstant, ainsi que le précise le rapport précité de la DDE, l’existence en 2007 d’un lourd programme de réhabilitation en cours sur la digue de protection qui a rompu lors de la tempête.

2.-
L’hypothèse d’un défaut d’entretien et de surveillance de cet ouvrage ouvre en effet la voie à l’engagement de la responsabilité du propriétaire de la digue et/ou de celui qui en assure la gestion, à savoir la commune de La-Faute-sur-Mer, ainsi que semble le préciser le rapport précité de la DDE.

En dehors de la question de l’engagement de la responsabilité pénale des autorités locales, les habitants des constructions inondées – ou leurs assureurs – pourraient ainsi obtenir réparation de leur préjudice.

Il convient de relever que cet autre terrain d’engagement de la responsabilité administrative de la commune est plus favorable que celui visant à faire sanctionner la délivrance illégale de leur permis de construire, admis avec réserve par le juge administratif.

Ce dernier considère en effet que la délivrance d’un permis de construire en zone inondable n’est pas illégale en soi – et donc fautive -, dès lors qu’existent des digues de protection et que le permis est assorti de prescriptions spéciales comme la construction sur pilotis ou à un niveau refuge à une hauteur suffisante (cf. CE 29 oct. 2008, Min. des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer c/ Cne de Tarascon, n°304393).

L’existence d’un défaut d’entretien et de surveillance de la digue conduirait également à écarter toute exonération au moins totale de la responsabilité de la commune, souvent reconnue par le juge dans ce domaine, qui considère que la victime ne pouvait ignorer le caractère inondable de son terrain (cf. CE, 23 janvier 1991, Cne de Vitrolles, n° 48498 ; CE, 22 août 2007, Ministre de l’Equipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, n° 260963).

La question de l’exonération de la responsabilité des autorités publiques en raison du caractère de force majeur des inondations doit quant à elle, être appréciée – et relativisée – au regard d’une jurisprudence désormais acquise selon laquelle la déclaration d’un arrêté de catastrophe naturelle n’entraîne pas obligatoirement la qualification d’un événement de force majeure (cf. CE, 2 oct. 1987, Cne de la Bastide Clairence, n° 71122 ; CAA Marseille, 19 fév. 2007, S.A. Jean Spada, n° 04MA00252).

3.-
La carence des autorités publiques, si elle s’avère caractérisée, peut évidemment se voir sanctionner devant par le juge pénal sur le fondement des articles 221-6 et 222-19 du code pénal qui répriment les homicides et blessures involontaires.

Sous l’empire de cette incrimination, un maire a été condamné pour s’être abstenu de procéder à l’évacuation d’un hameau alors qu’il avait pleinement conscience du risque d’avalanche sur ce secteur (Trib. Corr. de Bonneville, 17 juillet 2003, M. Michel C., n° 654/2003).

Cette incrimination a été au contraire rejetée dans une affaire où il a été établi que les mesures de sécurité prises avant et le jour même de l’accident étaient conformes à celles qui sont attendues de la part de responsables normalement prudents et diligents, compte tenu des informations portées à leur connaissance, et qu’aucun manquement à une obligation de sécurité n’était caractérisée (Cass. crim., 29 mars 2000, M. Lakhdari et autres, n° 99-81704).

En guise de conclusion, il convient de relever que l’ensemble des documents ci-dessus énumérés qui permettent d’apprécier les éventuelles responsabilités des autorités publiques concernées (dossiers d’information sur les risques majeurs, rapports et études sur l’entretien et la surveillance des digues, etc.) sont des documents administratifs communicables de plein droit à toute personne en faisant la demande.

Gageons que, suivant cette logique de transparence de l’action administrative, la remise du pré-rapport sur les causes de la catastrophe le 13 mars prochain par le Conseil général de l’environnement et du développement durable et l’Inspection générale de l’administration (communiqué du Conseil des Ministres du 3 mars 2010), soit l’occasion d’une diffusion la plus large possible de ces documents.

Maître Simon WILLIAMSON – Avocat au Barreau de Paris – Docteur en droit

[1] RAISON S., Le classement des digues littorales au titre de la sécurité civile : un exemple de mise en œuvre en Vendée in Xèmes Journées Nationales Génie Côtier – Génie Civil, 14-16 octobre 2008, Sophia Antipolis, http://www.paralia.fr/jngcgc/10_27_raison.pdf ; cf. J-P-D, La Faute-sur-Mer : la DDE avait prévenu des risques ?, Le Moniteur, 02/02/2010.

[2] Cf. Dossier communal d’information à destination des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur les risques naturels et technologiques, http://modules.vendee.pref.gouv.fr/risquesTechno/fichiers/307_dossierRisque.pdf

[3] Le dossier départemental des risques DDRM de la Vendée est disponible sur le site Internet de la Préfecture à l’adresse suivante : http://www.vendee.pref.gouv.fr/sections/thematiques/securite/securite_civile/risques_naturels_et/dossier_departementa/downloadFile/file/Dossier_departemental_des_risques_majeurs.pdf ?nocache=1204652305.04

[4] RAISON S., Le classement des digues littorales au titre de la sécurité civile : un exemple de mise en œuvre en Vendée in Xèmes Journées Nationales Génie Côtier – Génie Civil, 14-16 octobre 2008, Sophia Antipolis, http://www.paralia.fr/jngcgc/10_27_raison.pdf ; cf. J-P-D, La Faute-sur-Mer : la DDE avait prévenu des risques ?, Le Moniteur, 02/02/2010.

[5] Cf. Dossier communal d’information à destination des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur les risques naturels et technologiques, http://modules.vendee.pref.gouv.fr/risquesTechno/fichiers/307_dossierRisque.pdf

[6] Le dossier départemental des risques DDRM de la Vendée est disponible sur le site Internet de la Préfecture à l’adresse suivante : http://www.vendee.pref.gouv.fr/sections/thematiques/securite/securite_civile/risques_naturels_et/dossier_departementa/downloadFile/file/Dossier_departemental_des_risques_majeurs.pdf ?nocache=1204652305.04

Les maires de certaines communes du littoral vendéen ont-ils péché par irresponsabilité  ? La polémique a rebondi ce week-end alors qu’on a découvert qu’une étude de la direction départementale de l’équipement (DDE) avait conclu que des maisons de La Faute-sur-Mer, où l’on a retrouvé la quasi-totalité des 29 morts de Vendée, avaient été construites sur des espaces gagnés sur la mer, « ne tenant pas compte de la mémoire du risque ». Le maire de la commune, René Marratier, est accusé, notamment par le préfet de Vendée, Jean-Jacques Brot, de ne pas avoir entendu les avertissements des services de l’État. Bien qu’alerté sur le caractère vétuste des digues, il aurait notamment négligé leur remise en état. Pire, selon Europe 1, l’adjointe au maire en charge de l’urbanisme, Françoise Babin, aurait délivré des permis de construire de complaisance à son fils, agent immobilier, pour la construction de deux lotissements situés derrière la digue. Des accusations rejetées par Philippe Babin, qui a affirmé au Journal du dimanche n’avoir travaillé qu’après avoir obtenu des avis favorables de la DDE. Quant au maire, interrogé par Ouest-France, il se défend en rappelant que « La Faute-sur-Mer est en grande partie inondable » et que « le rôle du maire est de développer sa commune ».

En attendant que le prérapport de la mission d’inspection des ministères de l’Équipement et de l’Intérieur, publié en fin de semaine, éclaire la question des responsabilités, le préfet a pris des mesures de précaution. Samedi, il a adressé des lettres aux édiles de La Faute-sur-Mer et de L’Aiguillon-sur-Mer pour interdire toute nouvelle construction et demander la fermeture du camping de La Faute-sur-Mer. Il a également regretté que « l’établissement des deux plans de prévention des risques d’inondation [PPRI] ait été retardé dans les deux communes ».

La polémique enfle dans une Vendée tiraillée entre le deuil et la volonté de reconstruire. A La Faute-sur-Mer, l’équipe municipale est montrée du doigt.

Pour les uns, les édiles, incapables de résister à la pression financière, « sont les premiers responsables ». Pour les autres, « tous, élus comme particuliers, s’accommodaient du danger » à vivre si près de l’eau.

Une étude menée récemment par la DDE de Vendée considère la commune de la Faute-sur-Mer, durement frappée par la tempête Xynthia, comme une zone sensible construite «sur de vastes espaces gagnés sur la mer, ne tenant pas compte de la mémoire du risque».

La Faute-sur-Mer est en partie située sur une presqu’île bordée par la mer d’un côté et l’estuaire du Lay de l’autre.

Selon l’étude présentée en octobre 2008 aux journées du Génie côtier à Nice par Stéphane Raison (Direction départementale de l’Equipement de la Vendée), «la conjonction de deux phénomènes, de crue dans l’estuaire du Lay et de submersion marine pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant».

Le réseau de digues avait été construit après les grandes tempêtes de 1926 et 1929, le long de l’estuaire du Lay, pour protéger la presqu’île.

«Plus de 3.000 maisons sont construites derrière ces digues en terre (..) 40.000 personnes fréquentent quotidiennement la commune en été. La rupture des digues sur ce secteur engendrerait des dégâts majeurs aux biens et aux personnes», prévenait la DDE.

Les digues ne seraient toutefois pas directement en cause dans la catastrophe du week-end, selon certains témoignages recueillis sur place.

«Il n’y a aucun souci avec les digues» et «les digues ont résisté», a affirmé Patrick Maslin, adjoint au maire de la Faute-sur-Mer. Pour l’élu, l’eau est venue de la mer «par la pointe d’Arçay» et ses dunes, a-t-il poursuivi. «Jusqu’à maintenant l’eau n’était jamais venue par là».

Françoise Babin, autre adjointe, avance de son côté que les inondations mortelles s’expliquent avant tout par une «énorme vague qui est passée au-dessus de la digue».

Les deux élus se sont défendus contre le soupçon d’une urbanisation à outrance dans ces zones très basses par rapport au niveau de la mer.

Depuis juin 2007, un plan de prévention des risques d’inondations (PPRI) a institué une zone de 50 mètres non constructible à partir de la digue.

Cette zone comprend toutefois des habitations construites antérieurement à 2007, dont certaines en dessous de 2 mètres du niveau de la mer, selon Mme Babin.

Annette, une des sinistrées de la commune de la-Faute-sur-Mer, une des villes qui a payé le plus lourd tribut à Xynthia, dénonce l’irresponsabilité du maire de la ville, qui a négligé un rapport de la DDE mettant en cause la solidité de la digue. Elle raconte sur Europe 1:

« Tout ce qui s’est passé était décrit dans ce rapport. La DDE avait souligné des points noirs avec danger de mort dans la digue, et c’est précisément là où la tempête a fait des victimes! »

« Notre maire a dénigré les services de l’Etat en disant que ce n’étaient que des bons  à rien! J’ai alerté la population, mais le maire a dit que j’affolais les gens pour rien! »

« Il y a des enfants, il y a des grands parents qui sont morts. Je crois qu’il n’a pas été à la hauteur de son rôle, qui est avant tout de protéger la population. »

Annette a décidé d’attaquer le maire en justice. Du côté de la mairie, précise Europe 1, on plaide non-coupable. A noter qu’Annette figurait sur une liste battue lors des dernières municipales…

On peut lire ce rapport en PDF ou le résumé sur le site du Moniteur.

Contrairement à son homologue de La-Faute-sur-Mer, le maire de Charron en Charente-Maritime reconnaît ses torts sur France Info: « C’est le drame. On va essayer de trouver des responsables: je me prends des réflexions, c’est normal. Il y a eu forcément des erreurs, des erreurs qui remontent à très longtemps et qui ont continué ensuite et que j’assume complètement. Il y a des moments où je me dis: mais pourquoi j’ai signé des permis de construire dans les zones où les maisons sont plus là. Je ne me sens pas bien, je le reconnais. »