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Quelques jours seulement après la catastrophe qui a touché les départements de la Charente-Maritime et de la Vendée, la question de la responsabilité de l’Etat et des communes sinistrées était clairement posée par les médias.

La commune de La Faute-sur-Mer où près de 26 personnes sont mortes noyées dans leur habitation sous l’effet de la rupture d’une digue censée les protéger de la tempête, se retrouve au cœur de la polémique.

Deux éléments rapportés par différents organes de presse viennent fonder les critiques formulées à l’encontre de ses élus et de la Préfecture de Vendée.

D’une part, le 19 novembre dernier, le conseil municipal de La Faute-sur-Mer avait décidé à l’unanimité de demander à la Préfecture de retarder la mise en œuvre de l’enquête publique du projet de plan de prévention du risque inondation (PPRi) de l’estuaire qui vise à réduire les zones d’urbanisation et encadrer avec plus de rigueur les possibilités de construction (cf. « Polémique sur des constructions en zone inondable », Le Parisien, 02/02/2010).

D’autre part, un rapport rendu public en octobre 2008 du chef de service de la Direction départementale de l’Equipement (DDE) de Vendée, faisait état des risques de crue et de submersion marines dont la survenance « pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant » [4].

Au vu de ces deux griefs et des éléments factuels qui apportent un premier éclairage sur les causes de la catastrophe, il apparaît donc nécessaire de se poser la question du respect par les autorités concernées (préfet et maire) des dispositifs réglementaires de prévention des risques d’inondation :

ceux relatifs aux outils de planification et d’information sur les risques majeurs (I.) ;

celui, plus spécifique, relatif à l’obligation d’entretien et de surveillance des digues de protection maritime (II.).

I. Les outils de planification et d’information en matière de prévention des risques majeurs ont-t-ils été correctement mis en œuvre ?

1.-
D’après les informations disponibles sur le site Internet de la Préfecture de Vendée, le représentant de l’Etat a fait une application anticipée du projet de PPRi prévue en cas d’urgence (C. env. L. 562-2), ce qui a pour effet de le rendre immédiatement opposable à toute personne publique ou privée afin de faire obstacle au développement ou à la poursuite de l’urbanisation dans les zones reconnues à risques.

Ce premier élément appelle d’emblée deux observations :

sans la mise en œuvre de cette procédure d’urgence, le zonage réglementaire du PPRi ne serait pas encore adopté alors que le Plan a été prescrit le 29 novembre 2001 [5] ;

l’absence d’approbation de ce document a dispensé la commune de La Faute-sur-Mer de l’élaboration d’un plan communal de sauvegarde (cf. Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, art. 13) qui aurait permis la mise en œuvre d’un dispositif renforcé d’information et d’organisation des secours.

2.-
Pour autant, la commune de La Faute-sur-Mer et la Préfecture de Vendée restaient soumises au régime général – moins contraignant – de la prévention des risques majeurs, outre l’obligation d’agir qui leur incombait au titre de leurs pouvoirs de police générale (respectivement, art. L. 2212-25, L. 2212-4 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales).

En effet, dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire doit désormais informer la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d’alerte, l’organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque, ainsi que sur les garanties prévues à l’article L. 125-1 du code des assurances (C. env., art. L. 125-2 ; Loi no 2003-699 du 30 juillet 2003, relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, art. 40).

Cette information est déterminée à partir d’un dossier synthétique (dossier départemental sur les risques majeurs, DDRM) établi par le préfet [6] qui comprend « l’énumération et la description des risques majeurs auxquels chacune [des] communes est exposée, l’énoncé de leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l’environnement, la chronologie des événements et des accidents connus et significatifs de l’existence de ces risques et l’exposé des mesures générales de prévention, de protection et de sauvegarde prévues par les autorités publiques dans le département pour en limiter les effets » (C. env., art. R. 125-11-II).

Un document d’information établi par les communes concernées (dossier d’information communal sur les risques majeurs, DICRIM) reprend les informations ainsi définies par le préfet. « Il indique les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde répondant aux risques majeurs susceptibles d’affecter la commune. Ces mesures comprennent, en tant que de besoin, les consignes de sécurité devant être mises en œuvre en cas de réalisation du risque » (C. env., R. 125-11-III).

L’examen du DDRM et du DICRIM de la commune de La Faute-sur-Mer sont donc nécessaires pour apprécier la pertinence des mesures de sécurité qu’ils prévoient et leur bonne application lors de la catastrophe.

3.-
Une autre obligation s’imposait aux autorités locales en vertu de l’article L. 563-3 du code de l’environnement. Dans les zones exposées au risque d’inondation, le maire, avec l’assistance des services de l’État, doit en effet procéder à l’inventaire des repères de crues existant sur le territoire communal et établir les repères correspondant aux crues historiques, aux crues exceptionnelles et aux submersions marines.

Ces repères doivent tenir compte de la configuration des lieux, de la fréquence et de l’ampleur des inondations et de l’importance de la population fréquentant la zone.

Surtout, ils doivent être répartis sur l’ensemble du territoire de la commune et être visibles depuis la voie publique (C. env., art. R. 563-11 à R. 563-15).

La question du respect par les autorités locales de la réglementation relative à l’entretien et à la surveillance des digues de protection s’avère tout aussi déterminante.

II. Un défaut d’entretien et de surveillance de la digue de protection peut-t-il être reproché aux autorités ?

1.-
La loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006, sur l’eau et les milieux aquatiques a posé le cadre légal d’un dispositif visant à renforcer la sûreté et la sécurité des ouvrages hydrauliques auxquels se rattachent les digues de protection.

Le décret n° 2007-1735 du 11 décembre 2007 est venu préciser les obligations mises à la charge de leur propriétaire ou exploitant (C. env., art. R. 214-112 et suivants). Ils leur incombent :

de justifier de la réalisation d’une étude de danger par un organisme agréé (C. env., art. R. 214-115) ;

de tenir à jour un dossier qui contient notamment tous les documents relatifs à l’ouvrage, permettant d’avoir une connaissance la plus complète possible de sa configuration exacte, de sa fondation et de son environnement hydrologique (C. env., art. R. 214-122) ;

d’assurer la surveillance et l’entretien de son ouvrage (C. env., art. R. 214-123) ;

de procéder à des vérifications du bon fonctionnement des organes de sécurité et à des visites techniques approfondies, et notamment avant le 31 décembre 2009, à un diagnostic de sûreté de cet ouvrage.

Le contrôle et le suivi de ces obligations incombent sur le fondement du même décret aux services de l’Etat, qui sont ainsi tenus :

d’identifier les différents propriétaires ou exploitants de digues ;

de leur rappeler leurs obligations et les inciter, le cas échéant en les y contraignant, à prendre en charge les travaux d’entretien et de restauration des digues.

La question qui se pose au cas présent est donc de savoir si l’ensemble des règles attachées au fonctionnement de ces ouvrages a été respecté, nonobstant, ainsi que le précise le rapport précité de la DDE, l’existence en 2007 d’un lourd programme de réhabilitation en cours sur la digue de protection qui a rompu lors de la tempête.

2.-
L’hypothèse d’un défaut d’entretien et de surveillance de cet ouvrage ouvre en effet la voie à l’engagement de la responsabilité du propriétaire de la digue et/ou de celui qui en assure la gestion, à savoir la commune de La-Faute-sur-Mer, ainsi que semble le préciser le rapport précité de la DDE.

En dehors de la question de l’engagement de la responsabilité pénale des autorités locales, les habitants des constructions inondées – ou leurs assureurs – pourraient ainsi obtenir réparation de leur préjudice.

Il convient de relever que cet autre terrain d’engagement de la responsabilité administrative de la commune est plus favorable que celui visant à faire sanctionner la délivrance illégale de leur permis de construire, admis avec réserve par le juge administratif.

Ce dernier considère en effet que la délivrance d’un permis de construire en zone inondable n’est pas illégale en soi – et donc fautive -, dès lors qu’existent des digues de protection et que le permis est assorti de prescriptions spéciales comme la construction sur pilotis ou à un niveau refuge à une hauteur suffisante (cf. CE 29 oct. 2008, Min. des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer c/ Cne de Tarascon, n°304393).

L’existence d’un défaut d’entretien et de surveillance de la digue conduirait également à écarter toute exonération au moins totale de la responsabilité de la commune, souvent reconnue par le juge dans ce domaine, qui considère que la victime ne pouvait ignorer le caractère inondable de son terrain (cf. CE, 23 janvier 1991, Cne de Vitrolles, n° 48498 ; CE, 22 août 2007, Ministre de l’Equipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, n° 260963).

La question de l’exonération de la responsabilité des autorités publiques en raison du caractère de force majeur des inondations doit quant à elle, être appréciée – et relativisée – au regard d’une jurisprudence désormais acquise selon laquelle la déclaration d’un arrêté de catastrophe naturelle n’entraîne pas obligatoirement la qualification d’un événement de force majeure (cf. CE, 2 oct. 1987, Cne de la Bastide Clairence, n° 71122 ; CAA Marseille, 19 fév. 2007, S.A. Jean Spada, n° 04MA00252).

3.-
La carence des autorités publiques, si elle s’avère caractérisée, peut évidemment se voir sanctionner devant par le juge pénal sur le fondement des articles 221-6 et 222-19 du code pénal qui répriment les homicides et blessures involontaires.

Sous l’empire de cette incrimination, un maire a été condamné pour s’être abstenu de procéder à l’évacuation d’un hameau alors qu’il avait pleinement conscience du risque d’avalanche sur ce secteur (Trib. Corr. de Bonneville, 17 juillet 2003, M. Michel C., n° 654/2003).

Cette incrimination a été au contraire rejetée dans une affaire où il a été établi que les mesures de sécurité prises avant et le jour même de l’accident étaient conformes à celles qui sont attendues de la part de responsables normalement prudents et diligents, compte tenu des informations portées à leur connaissance, et qu’aucun manquement à une obligation de sécurité n’était caractérisée (Cass. crim., 29 mars 2000, M. Lakhdari et autres, n° 99-81704).

En guise de conclusion, il convient de relever que l’ensemble des documents ci-dessus énumérés qui permettent d’apprécier les éventuelles responsabilités des autorités publiques concernées (dossiers d’information sur les risques majeurs, rapports et études sur l’entretien et la surveillance des digues, etc.) sont des documents administratifs communicables de plein droit à toute personne en faisant la demande.

Gageons que, suivant cette logique de transparence de l’action administrative, la remise du pré-rapport sur les causes de la catastrophe le 13 mars prochain par le Conseil général de l’environnement et du développement durable et l’Inspection générale de l’administration (communiqué du Conseil des Ministres du 3 mars 2010), soit l’occasion d’une diffusion la plus large possible de ces documents.

Maître Simon WILLIAMSON – Avocat au Barreau de Paris – Docteur en droit

[1] RAISON S., Le classement des digues littorales au titre de la sécurité civile : un exemple de mise en œuvre en Vendée in Xèmes Journées Nationales Génie Côtier – Génie Civil, 14-16 octobre 2008, Sophia Antipolis, http://www.paralia.fr/jngcgc/10_27_raison.pdf ; cf. J-P-D, La Faute-sur-Mer : la DDE avait prévenu des risques ?, Le Moniteur, 02/02/2010.

[2] Cf. Dossier communal d’information à destination des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur les risques naturels et technologiques, http://modules.vendee.pref.gouv.fr/risquesTechno/fichiers/307_dossierRisque.pdf

[3] Le dossier départemental des risques DDRM de la Vendée est disponible sur le site Internet de la Préfecture à l’adresse suivante : http://www.vendee.pref.gouv.fr/sections/thematiques/securite/securite_civile/risques_naturels_et/dossier_departementa/downloadFile/file/Dossier_departemental_des_risques_majeurs.pdf ?nocache=1204652305.04

[4] RAISON S., Le classement des digues littorales au titre de la sécurité civile : un exemple de mise en œuvre en Vendée in Xèmes Journées Nationales Génie Côtier – Génie Civil, 14-16 octobre 2008, Sophia Antipolis, http://www.paralia.fr/jngcgc/10_27_raison.pdf ; cf. J-P-D, La Faute-sur-Mer : la DDE avait prévenu des risques ?, Le Moniteur, 02/02/2010.

[5] Cf. Dossier communal d’information à destination des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers sur les risques naturels et technologiques, http://modules.vendee.pref.gouv.fr/risquesTechno/fichiers/307_dossierRisque.pdf

[6] Le dossier départemental des risques DDRM de la Vendée est disponible sur le site Internet de la Préfecture à l’adresse suivante : http://www.vendee.pref.gouv.fr/sections/thematiques/securite/securite_civile/risques_naturels_et/dossier_departementa/downloadFile/file/Dossier_departemental_des_risques_majeurs.pdf ?nocache=1204652305.04

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