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Intempéries : risque de fortes vagues et de montée des eaux sur le littoral …

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Xynthia : interdire la reconstruction

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L’hécatombe aurait-elle pu être évitée ? Pour prévenir d’autres tragédies de ce type, il faut comprendre l’enchaînement des événements qui ont conduit à la catastrophe. En voici les clés.

POURQUOI L’ALERTE LANCÉE PAR MÉTÉO FRANCE DÈS LE 26 FÉVRIER N A-T-ELLE PAS ÉTÉ SUIVIE D’EFFETS ?
Dès le samedi matin, les bulletins d’alerte de Météo France annonçaient l’arrivée de la tempête Xynthia. La force des vents de 150 kilomètres à l’heure en rafale était connue. Dans l’après-midi, plusieurs départements passaient en alerte rouge. L’Institut météorologique prévoyait également «de très fortes vagues déferlant sur le littoral». La combinaison de plusieurs facteurs étant de nature à favoriser «une élévation temporaire du niveau de la mer pouvant submerger certaines parties du littoral». Information trop imprécise ? Mise en garde insuffisante ? Selon Eric Mas, directeur de Météo Consult, «le calcul opéré à partir de modèles numériques de prévision permettait d’anticiper une surcote, c’est-à-dire une surélévation du niveau de la mer supérieure à 2mètres. La dépression annoncée était de 970hectopascals (unité de mesure de la pression) par rapport à une pression normale de 1015 hectopascals. Ce qui entraîne une surcote de 45 centimètres, laquelle est venue amplifier une marée importante dans une mer soulevée par le vent provoquant une déferlante de vagues de plusieurs mètres. L’ensemble étant particulièrement redoutable dans les estuaires et les rades». Météo France souligne de son côté que le risque de montée des eaux était notifié mais non quantifié, se disant incapable d’en prévoir la mesure exacte.

Préfectures et collectivités locales affirment ne pas avoir été sensibilisées à l’importance de la montée des eaux et insuffisamment mises en garde sur les risques d’inondation, l’information étant « fondue » dans une liste habituelle de dangers et de recommandations consécutifs aux tempêtes. Elles se sont donc bornées aux dispositions classiques relatives à ce type de situation. L’un n’ayant pas été assez explicite, l’autre pas assez réceptif, aucune évacuation n’a été ni recommandée ni effectuée.

POURQUOI LES DÉPARTEMENTS DE LA VENDÉE ET DE LA CHARENTE ONT-ILS ÉTÉ AUSSI DUREMENT TOUCHÉS?

Ces deux départements ont été victimes d’un phénomène local rarissime combinant marées de fort coefficient, dépression atmosphérique et vents violents. Facteur aggravant, la tempête atteint un pic en pleine nuit, surprenant la majorité des victimes dans leur sommeil. Autre explication : la plupart des maisons sinistrées ne comportaient qu’un rez-de-chaussée, par tradition architecturale locale, mais aussi conformément aux offres de certains promoteurs. Par ailleurs, L’Aiguillon et La Faute-sur-Mer, les communes les plus touchées, sont situées sur une presqu’île bordée d’un côté par la mer et de l’autre par l’estuaire du Lay, amplifiant le phénomène de débordement. Et les digues, construites entre 1926 et 1932 après une violente tempête, n’ont pas pu retenir la montée des eaux. Une étude présentée en octobre 2008 par la Direction départementale de l’équipement (DDE) de Vendée avait déjà pointé le danger en révélant que la commune de La Faute-sur-Mer avait été construite «sur de vastes espaces gagnés sur la mer, ne tenant pas compte de la mémoire du risque» et averti que «la conjonction de deux phénomènes, crue dans l’estuaire du Lay et submersion marine, pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant». Un pronostic qui, malheureusement, s’est réalisé très exactement.

QUI AUTORISE LA CONSTRUCTION DE BÂTIMENTS DANS DES ZONES À RISQUE?

C’est le maire qui délivre les permis de construire. Seule restriction à son pouvoir : depuis décembre 2007, l’Etat peut se substituer à lui et décider d’exproprier en cas de danger avéré. Sur le principe, c’est la loi n° 95-101 du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement, à l’origine des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR), qui fixe les limites des zones à risque. Le Plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), opposable pour toutes les constructions, travaux ou aménagements en milieu inondable, fait la distinction entre trois zones : les zones rouges, où le risque est élevé et où aucun permis de construire pour construction nouvelle ne peut être délivré même par dérogation. Les zones bleu clair ou bleu foncé, où le permis de construire est assorti de conditions. Et les zones blanches, présumées sans risque, où le permis de construire est soumis aux règles classiques du plan local d’urbanisme. Ainsi, d’après Stéphane Miget, collaborateur du Moniteur, «la possibilité de construire en zone inondable existe donc bel et bien sous certaines conditions dans les zones à risques moyens et faibles». Des zones « aménageables », donc, et une possibilité offerte à certains élus de céder à la pression des promoteurs et électeurs qui souhaitent construire en bord de mer. Depuis 1999, en France, 100 000 logements ont ainsi pu être construits en zone inondable sans aucune restriction. Ce qui est le cas à La Faute-sur-Mer, où de nombreuses maisons des lotissements les Doris et L’Orcéa, dévastés par Xynthia, ont été construites entre 2004 et 2006. En quatre ans, la spéculation immobilière y avait fait doubler les prix du mètre carré… Enfin, ces plans de prévention ne prévoient pas la démolition des constructions datant d’avant 1995, même les plus exposées.

QUI CONTRÔLE L’ACTION DES MAIRES?

Depuis la loi de décentralisation de 1982, le contrôle a priori de l’Etat sur les actes des collectivités territoriales a été supprimé au profit d’un contrôle de légalité a posteriori, exercé par les préfets et les tribunaux administratifs. Dans ce contexte, tant qu’il respecte la loi, un maire peut accorder à sa guise un permis de construire en accord avec les services techniques de sa ville, ou de l’adjoint chargé de l’urbanisme dans les petites communes. Avec le risque, pour certains, de céder aux demandes de lotisseurs, de promoteurs, d’élus ou d’administrés. Aujourd’hui, 3,7 millions de mètres carrés sont construits chaque année en bord de mer. Enfin, même si la loi littoral de 1986 interdit toute construction à moins de 100 mètres du rivage et création de route à moins de 2 kilomètres, elle souffre de plusieurs dérogations possibles et controversées.

QUI EST CHARGÉ D’ENTRETENIR LES DIGUES?

«La question des digues est particulièrement épineuse, explique Christian Kert, député (UMP) des Bouches-du-Rhône, à l’origine d’un rapport de l’Assemblée nationale sur l’amélioration de la sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques fluviaux. En effet, le statut administratif des digues qui défendent le littoral maritime, comme celles installées sur le domaine fluvial, fait état de nombreuses responsabilités parfois contradictoires.» L’entretien des digues incombe à celui qui les a construites. Or, il peut s’agir de l’Etat, du Conservatoire du littoral, de collectivités locales, de groupements de collectivités, d’associations syndicales autorisées (ASA), de syndicats d’aménagement, etc. Voire même de simples particuliers. De multiples intervenants qui n’ont pas toujours les capacités techniques et financières de remplir toutes leurs obligations, telles que l’entretien ou la consolidation. Et, plus la commune est petite, plus le poids financier des digues pèse lourd. Le Centre européen de prévention du risque d’inondation estime que, sur les 7 500 à 9 000 kilomètres de digues fluviales ou côtières, «au moins 3600 kilomètres n’ont pas de propriétaires existants ou capables d’assurer correctement leur gestion». «De plus, précise Christian Kert, la plupart sont anciennes et beaucoup ont été édifiées pour protéger des zones agricoles et non pas des lotissements. Il est plus que temps de lancer un grand rapport d’étude sur les digues maritimes.» Rien qu’à Ars-en-Ré, 30 kilomètres de digues sont à réparer et à revoir, 10 kilomètres à Loix-en-Ré et au moins 1 500 mètres au Martray. «A La Rochelle, raconte Maxime Bono, député-maire de la ville, l’embasement des digues anciennes a particulièrement souffert.»

Y A-T-IL DES SANCTIONS EN CAS DE CATASTROPHE?

Tout à fait, assure Me Christian Fremaux, spécialiste en droit pénal. Un maire ou un préfet peut se retrouver assigné devant le tribunal administratif en cas de catastrophe naturelle en vue d’obtenir des dommages et intérêts. Et même devant le tribunal correctionnel, s’il est prouvé que la loi n’a pas été respectée. » A cet égard, un arrêt du Conseil d’Etat a établi que la responsabilité de la commune était engagée si «l’insuffisance de mesures de prévision et de prévention prises par la commune a constitué une faute de nature à engager sa responsabilité vis-à-vis des victimes (…)». Ainsi, à la suite de l’avalanche de Montroc, en février 1999, le maire de Chamonix avait été condamné symboliquement à trois mois de prison avec sursis.

QUI SERA INDEMNISÉ, PAR QUI ET COMMENT?

L’état de catastrophe naturelle a été décrété pour l’ensemble des communes de Charente-Maritime, des Deux-Sèvres, de Vendée et de la Vienne affectées par la tempête Xynthia et devrait s’étendre à d’autres départements, en particulier à la Loire-Atlantique. Ce régime s’applique aux «dommages causés par les inondations, les coulées de boue et les chocs mécaniques liés à l’action des vagues» et permet à toutes les victimes d’être indemnisées, y compris celles n’ayant pas souscrit d’assurance. Elles ont jusqu’au 31 mars pour faire leurs déclarations à leur assureur. Un envoi de justificatifs suffira pour les petits dégâts. Le passage d’un expert s’imposera pour les dommages plus importants. Mais, comme dans tout remboursement d’assurance, il sera tenu compte de la vétusté des biens endommagés. Le gouvernement a demandé aux assurances de veiller à la rapidité des indemnisations et a annoncé des mesures fiscales en faveur des particuliers et des entreprises des zones sinistrées. Les PME dégageant un chiffre d’affaires inférieur à un million d’euros pourront bénéficier d’aides pouvant aller jusqu’à 10 000 euros. Le Fonds national de lutte contre les calamités agricoles devrait être mis à contribution pour soutenir les agriculteurs. Enfin, le ministre de l’Industrie Christian Estrosi a promis une enveloppe de 100 000 à 500 000 euros aux constructeurs de bateaux de plaisance de Charente-Maritime.

Inondation en Vendée après la tempête Xynthia le 28 février 2010

Pour Brice Hortefeux, après le passage de la tempête Xynthia, « il faut procéder par étapes : aujourd’hui, c’est le temps du recueillement et de la solidarité« . Et il tente de désamorcer la polémique : « Ce qui s’est produit notamment en Vendée, c’est une conjonction extraordinairement rare, pour ne pas dire exceptionnelle de grande marée, de dépression, de la tempête elle-même et le fait que cela s’est produit la nuit« . Au niveau local, ce sont les élus, comme Ségolène Royal, ou le président du conseil général de Charente-Maritime, Dominique Bussereau, qui se refusent à parler de dysfonctionnements. Reste que la polémique est bel et bien lancée, et qu’elle vise notamment les maires des communes touchées.

Des constructions derrière les digues

Première question : y a-t-il eu laxisme au niveau des constructions dans les zones côtières ? Une étude menée récemment par la DDE de Vendée considérait ainsi la commune de la Faute-sur-Mer, durement frappée par la tempête, comme une zone sensible construite « sur de vastes espaces gagnés sur la mer, ne tenant pas compte de la mémoire du risque« . Et elle mettait en garde : « la conjonction de deux phénomènes, de crue dans l’estuaire du Lay et de submersion marine pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant« . Le réseau de digues avait été construit après les grandes tempêtes de 1926 et 1929, le long de l’estuaire du Lay, pour protéger la presqu’île. Or, notait l’étude, « plus de 3000 maisons sont construites derrière ces digues en terre (…) 40.000 personnes fréquentent quotidiennement la commune en été. La rupture des digues sur ce secteur engendrerait des dégâts majeurs aux biens et aux personnes« .

Les digues ne seraient toutefois pas directement en cause dans la catastrophe du week-end, se défendent les élus. « Il n’y a aucun souci avec les digues » et « les digues ont résisté« , a affirmé Patrick Maslin, adjoint au maire de la Faute-sur-Mer. Pour l’élu, l’eau est venue de la mer « par la pointe d’Arçay » et ses dunes, a-t-il poursuivi. « Jusqu’à maintenant l’eau n’était jamais venue par là« . Françoise Babin, autre adjointe, avance de son côté que les inondations mortelles s’expliquent avant tout par une « énorme vague qui est passée au dessus de la digue« . Les deux élus se sont défendus contre le soupçon d’une urbanisation à outrance dans ces zones très basses par rapport au niveau de la mer. « Les constructions sur la commune sont toujours maîtrisées et réalisées dans les règles de l’art. On a construit un peu, pas à outrance« , a déclaré Françoise Babin.

Bras de fer sur la prévention des risques

Autre question : si la rupture des digues n’est pas en cause, la réglementation au niveau local intégrait-elle bien tous les risques ? Depuis juin 2007, un plan de prévention des risques d’inondations (PPRI) a institué une zone de 50 mètres non constructible à partir de la digue. Mais cette question de l’entrée en vigueur d’un plan spécifique traînait en fait depuis des années, révèle Le Parisien, et c’est la préfecture qui est montée au créneau pour lui faire voir le jour devant le peu d’empressement des élus. Car, assure le quotidien, beaucoup voyaient d’un mauvais oeil cette restriction apportée aux possibles futures constructions. Dans certains cas, des permis de construire ont été accordés en dépit des préconisations du PPRI. En novembre dernier, affirme Le Parisien, le conseil municipal de La Faute-sur-Mer avait d’ailleurs manifesté son hostilité à ce plan de prévention, demandant au préfet de retarder l’enquête publique.

A quoi le maire de La Faute-sur-Mer répond dans le même journal que cette contestation du PPRI porte uniquement sur des questions de forme :  » Il y a des corrections à apporter, c’est pour cette raison qu’il n’a toujours pas été approuvé« . Il n’est pas sûr par ailleurs que ce plan de prévention aurait limité les dégâts. Comme le note Françoise Babin, la « zone rouge » définie par le PPRI comprend des habitations déjà construites, antérieurement à 2007, dont certaines en dessous de 2 mètres du niveau de la mer.

Evacuer ou pas…

Troisième question : les élus ont-ils tardé à prendre des mesures d’urgence lors de la tempête, et notamment à ordonner des évacuations ? Samedi, dans les départements concernés par l’alerte rouge, Météo France annonçait des « vents violents » et « de très fortes vagues déferlant sur le littoral« , avec le risque d’une « élévation temporaire du niveau de la mer pouvant submerger certaines parties du littoral« . Une mise en garde suffisante pour évacuer ?

Mais sur ce point, mairies et préfecture se renvoient la balle. « Si les mairies avaient demandé des évacuations, nous l’aurions fait« , commentait ainsi mardi matin sur Europe 1 Béatrice Lagarde, sous-préfète des Sables d’Olonne. Mais la même Béatrice Lagarde reconnaît que « l’ensemble du département était concerné » par l’alerte de Météo France, dont le bulletin donnait « la liste habituelle des dangers (arrachement des toits, circulation routière perturbée, chutes d’arbres…) sans mettre un accent particulier sur les risques d’inondations« . Les maires affirment aussi, pour leur part, que rien ne laissait prévoir une inondation : « Nous n’étions absolument pas sensibilisés à la puissance avec laquelle les vagues allaient frapper« , commente le maire de La-Tranche-sur-Mer dans Le Figaro. « Or le phénomène s’est révélé exceptionnel : ici, la mer a soulevé à plus de huit mètres de haut des rochers de 800 kg« . Les prévisionnistes eux-mêmes avouent leurs limites : « le risque de montée des eaux était clairement notifié, mais il n’était pas quantifié« , souligne dans Le Figaro Alain Ratier, directeur général adjoint de Météo France.

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Zone interdite (mkv)

Des catastrophes pas si naturelle que ça (flv)

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