La Faute sur Mer

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Les risques d’inondations étaient connus de tous à La Faute-sur-Mer (Vendée). Mais peu de monde y croyait vraiment. Malgré les alertes répétées des services de l’État.

Les maires de certaines communes du littoral vendéen ont-ils péché par irresponsabilité  ? La polémique a rebondi ce week-end alors qu’on a découvert qu’une étude de la direction départementale de l’équipement (DDE) avait conclu que des maisons de La Faute-sur-Mer, où l’on a retrouvé la quasi-totalité des 29 morts de Vendée, avaient été construites sur des espaces gagnés sur la mer, « ne tenant pas compte de la mémoire du risque ». Le maire de la commune, René Marratier, est accusé, notamment par le préfet de Vendée, Jean-Jacques Brot, de ne pas avoir entendu les avertissements des services de l’État. Bien qu’alerté sur le caractère vétuste des digues, il aurait notamment négligé leur remise en état. Pire, selon Europe 1, l’adjointe au maire en charge de l’urbanisme, Françoise Babin, aurait délivré des permis de construire de complaisance à son fils, agent immobilier, pour la construction de deux lotissements situés derrière la digue. Des accusations rejetées par Philippe Babin, qui a affirmé au Journal du dimanche n’avoir travaillé qu’après avoir obtenu des avis favorables de la DDE. Quant au maire, interrogé par Ouest-France, il se défend en rappelant que « La Faute-sur-Mer est en grande partie inondable » et que « le rôle du maire est de développer sa commune ».

En attendant que le prérapport de la mission d’inspection des ministères de l’Équipement et de l’Intérieur, publié en fin de semaine, éclaire la question des responsabilités, le préfet a pris des mesures de précaution. Samedi, il a adressé des lettres aux édiles de La Faute-sur-Mer et de L’Aiguillon-sur-Mer pour interdire toute nouvelle construction et demander la fermeture du camping de La Faute-sur-Mer. Il a également regretté que « l’établissement des deux plans de prévention des risques d’inondation [PPRI] ait été retardé dans les deux communes ».

Une étude menée récemment par la DDE de Vendée considère la commune de la Faute-sur-Mer, durement frappée par la tempête Xynthia, comme une zone sensible construite «sur de vastes espaces gagnés sur la mer, ne tenant pas compte de la mémoire du risque».

La Faute-sur-Mer est en partie située sur une presqu’île bordée par la mer d’un côté et l’estuaire du Lay de l’autre.

Selon l’étude présentée en octobre 2008 aux journées du Génie côtier à Nice par Stéphane Raison (Direction départementale de l’Equipement de la Vendée), «la conjonction de deux phénomènes, de crue dans l’estuaire du Lay et de submersion marine pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant».

Le réseau de digues avait été construit après les grandes tempêtes de 1926 et 1929, le long de l’estuaire du Lay, pour protéger la presqu’île.

«Plus de 3.000 maisons sont construites derrière ces digues en terre (..) 40.000 personnes fréquentent quotidiennement la commune en été. La rupture des digues sur ce secteur engendrerait des dégâts majeurs aux biens et aux personnes», prévenait la DDE.

Les digues ne seraient toutefois pas directement en cause dans la catastrophe du week-end, selon certains témoignages recueillis sur place.

«Il n’y a aucun souci avec les digues» et «les digues ont résisté», a affirmé Patrick Maslin, adjoint au maire de la Faute-sur-Mer. Pour l’élu, l’eau est venue de la mer «par la pointe d’Arçay» et ses dunes, a-t-il poursuivi. «Jusqu’à maintenant l’eau n’était jamais venue par là».

Françoise Babin, autre adjointe, avance de son côté que les inondations mortelles s’expliquent avant tout par une «énorme vague qui est passée au-dessus de la digue».

Les deux élus se sont défendus contre le soupçon d’une urbanisation à outrance dans ces zones très basses par rapport au niveau de la mer.

Depuis juin 2007, un plan de prévention des risques d’inondations (PPRI) a institué une zone de 50 mètres non constructible à partir de la digue.

Cette zone comprend toutefois des habitations construites antérieurement à 2007, dont certaines en dessous de 2 mètres du niveau de la mer, selon Mme Babin.

L’hécatombe aurait-elle pu être évitée ? Pour prévenir d’autres tragédies de ce type, il faut comprendre l’enchaînement des événements qui ont conduit à la catastrophe. En voici les clés.

POURQUOI L’ALERTE LANCÉE PAR MÉTÉO FRANCE DÈS LE 26 FÉVRIER N A-T-ELLE PAS ÉTÉ SUIVIE D’EFFETS ?
Dès le samedi matin, les bulletins d’alerte de Météo France annonçaient l’arrivée de la tempête Xynthia. La force des vents de 150 kilomètres à l’heure en rafale était connue. Dans l’après-midi, plusieurs départements passaient en alerte rouge. L’Institut météorologique prévoyait également «de très fortes vagues déferlant sur le littoral». La combinaison de plusieurs facteurs étant de nature à favoriser «une élévation temporaire du niveau de la mer pouvant submerger certaines parties du littoral». Information trop imprécise ? Mise en garde insuffisante ? Selon Eric Mas, directeur de Météo Consult, «le calcul opéré à partir de modèles numériques de prévision permettait d’anticiper une surcote, c’est-à-dire une surélévation du niveau de la mer supérieure à 2mètres. La dépression annoncée était de 970hectopascals (unité de mesure de la pression) par rapport à une pression normale de 1015 hectopascals. Ce qui entraîne une surcote de 45 centimètres, laquelle est venue amplifier une marée importante dans une mer soulevée par le vent provoquant une déferlante de vagues de plusieurs mètres. L’ensemble étant particulièrement redoutable dans les estuaires et les rades». Météo France souligne de son côté que le risque de montée des eaux était notifié mais non quantifié, se disant incapable d’en prévoir la mesure exacte.

Préfectures et collectivités locales affirment ne pas avoir été sensibilisées à l’importance de la montée des eaux et insuffisamment mises en garde sur les risques d’inondation, l’information étant « fondue » dans une liste habituelle de dangers et de recommandations consécutifs aux tempêtes. Elles se sont donc bornées aux dispositions classiques relatives à ce type de situation. L’un n’ayant pas été assez explicite, l’autre pas assez réceptif, aucune évacuation n’a été ni recommandée ni effectuée.

POURQUOI LES DÉPARTEMENTS DE LA VENDÉE ET DE LA CHARENTE ONT-ILS ÉTÉ AUSSI DUREMENT TOUCHÉS?

Ces deux départements ont été victimes d’un phénomène local rarissime combinant marées de fort coefficient, dépression atmosphérique et vents violents. Facteur aggravant, la tempête atteint un pic en pleine nuit, surprenant la majorité des victimes dans leur sommeil. Autre explication : la plupart des maisons sinistrées ne comportaient qu’un rez-de-chaussée, par tradition architecturale locale, mais aussi conformément aux offres de certains promoteurs. Par ailleurs, L’Aiguillon et La Faute-sur-Mer, les communes les plus touchées, sont situées sur une presqu’île bordée d’un côté par la mer et de l’autre par l’estuaire du Lay, amplifiant le phénomène de débordement. Et les digues, construites entre 1926 et 1932 après une violente tempête, n’ont pas pu retenir la montée des eaux. Une étude présentée en octobre 2008 par la Direction départementale de l’équipement (DDE) de Vendée avait déjà pointé le danger en révélant que la commune de La Faute-sur-Mer avait été construite «sur de vastes espaces gagnés sur la mer, ne tenant pas compte de la mémoire du risque» et averti que «la conjonction de deux phénomènes, crue dans l’estuaire du Lay et submersion marine, pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l’arrière d’un réseau de digues vieillissant». Un pronostic qui, malheureusement, s’est réalisé très exactement.

QUI AUTORISE LA CONSTRUCTION DE BÂTIMENTS DANS DES ZONES À RISQUE?

C’est le maire qui délivre les permis de construire. Seule restriction à son pouvoir : depuis décembre 2007, l’Etat peut se substituer à lui et décider d’exproprier en cas de danger avéré. Sur le principe, c’est la loi n° 95-101 du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l’environnement, à l’origine des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR), qui fixe les limites des zones à risque. Le Plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), opposable pour toutes les constructions, travaux ou aménagements en milieu inondable, fait la distinction entre trois zones : les zones rouges, où le risque est élevé et où aucun permis de construire pour construction nouvelle ne peut être délivré même par dérogation. Les zones bleu clair ou bleu foncé, où le permis de construire est assorti de conditions. Et les zones blanches, présumées sans risque, où le permis de construire est soumis aux règles classiques du plan local d’urbanisme. Ainsi, d’après Stéphane Miget, collaborateur du Moniteur, «la possibilité de construire en zone inondable existe donc bel et bien sous certaines conditions dans les zones à risques moyens et faibles». Des zones « aménageables », donc, et une possibilité offerte à certains élus de céder à la pression des promoteurs et électeurs qui souhaitent construire en bord de mer. Depuis 1999, en France, 100 000 logements ont ainsi pu être construits en zone inondable sans aucune restriction. Ce qui est le cas à La Faute-sur-Mer, où de nombreuses maisons des lotissements les Doris et L’Orcéa, dévastés par Xynthia, ont été construites entre 2004 et 2006. En quatre ans, la spéculation immobilière y avait fait doubler les prix du mètre carré… Enfin, ces plans de prévention ne prévoient pas la démolition des constructions datant d’avant 1995, même les plus exposées.

QUI CONTRÔLE L’ACTION DES MAIRES?

Depuis la loi de décentralisation de 1982, le contrôle a priori de l’Etat sur les actes des collectivités territoriales a été supprimé au profit d’un contrôle de légalité a posteriori, exercé par les préfets et les tribunaux administratifs. Dans ce contexte, tant qu’il respecte la loi, un maire peut accorder à sa guise un permis de construire en accord avec les services techniques de sa ville, ou de l’adjoint chargé de l’urbanisme dans les petites communes. Avec le risque, pour certains, de céder aux demandes de lotisseurs, de promoteurs, d’élus ou d’administrés. Aujourd’hui, 3,7 millions de mètres carrés sont construits chaque année en bord de mer. Enfin, même si la loi littoral de 1986 interdit toute construction à moins de 100 mètres du rivage et création de route à moins de 2 kilomètres, elle souffre de plusieurs dérogations possibles et controversées.

QUI EST CHARGÉ D’ENTRETENIR LES DIGUES?

«La question des digues est particulièrement épineuse, explique Christian Kert, député (UMP) des Bouches-du-Rhône, à l’origine d’un rapport de l’Assemblée nationale sur l’amélioration de la sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques fluviaux. En effet, le statut administratif des digues qui défendent le littoral maritime, comme celles installées sur le domaine fluvial, fait état de nombreuses responsabilités parfois contradictoires.» L’entretien des digues incombe à celui qui les a construites. Or, il peut s’agir de l’Etat, du Conservatoire du littoral, de collectivités locales, de groupements de collectivités, d’associations syndicales autorisées (ASA), de syndicats d’aménagement, etc. Voire même de simples particuliers. De multiples intervenants qui n’ont pas toujours les capacités techniques et financières de remplir toutes leurs obligations, telles que l’entretien ou la consolidation. Et, plus la commune est petite, plus le poids financier des digues pèse lourd. Le Centre européen de prévention du risque d’inondation estime que, sur les 7 500 à 9 000 kilomètres de digues fluviales ou côtières, «au moins 3600 kilomètres n’ont pas de propriétaires existants ou capables d’assurer correctement leur gestion». «De plus, précise Christian Kert, la plupart sont anciennes et beaucoup ont été édifiées pour protéger des zones agricoles et non pas des lotissements. Il est plus que temps de lancer un grand rapport d’étude sur les digues maritimes.» Rien qu’à Ars-en-Ré, 30 kilomètres de digues sont à réparer et à revoir, 10 kilomètres à Loix-en-Ré et au moins 1 500 mètres au Martray. «A La Rochelle, raconte Maxime Bono, député-maire de la ville, l’embasement des digues anciennes a particulièrement souffert.»

Y A-T-IL DES SANCTIONS EN CAS DE CATASTROPHE?

Tout à fait, assure Me Christian Fremaux, spécialiste en droit pénal. Un maire ou un préfet peut se retrouver assigné devant le tribunal administratif en cas de catastrophe naturelle en vue d’obtenir des dommages et intérêts. Et même devant le tribunal correctionnel, s’il est prouvé que la loi n’a pas été respectée. » A cet égard, un arrêt du Conseil d’Etat a établi que la responsabilité de la commune était engagée si «l’insuffisance de mesures de prévision et de prévention prises par la commune a constitué une faute de nature à engager sa responsabilité vis-à-vis des victimes (…)». Ainsi, à la suite de l’avalanche de Montroc, en février 1999, le maire de Chamonix avait été condamné symboliquement à trois mois de prison avec sursis.

QUI SERA INDEMNISÉ, PAR QUI ET COMMENT?

L’état de catastrophe naturelle a été décrété pour l’ensemble des communes de Charente-Maritime, des Deux-Sèvres, de Vendée et de la Vienne affectées par la tempête Xynthia et devrait s’étendre à d’autres départements, en particulier à la Loire-Atlantique. Ce régime s’applique aux «dommages causés par les inondations, les coulées de boue et les chocs mécaniques liés à l’action des vagues» et permet à toutes les victimes d’être indemnisées, y compris celles n’ayant pas souscrit d’assurance. Elles ont jusqu’au 31 mars pour faire leurs déclarations à leur assureur. Un envoi de justificatifs suffira pour les petits dégâts. Le passage d’un expert s’imposera pour les dommages plus importants. Mais, comme dans tout remboursement d’assurance, il sera tenu compte de la vétusté des biens endommagés. Le gouvernement a demandé aux assurances de veiller à la rapidité des indemnisations et a annoncé des mesures fiscales en faveur des particuliers et des entreprises des zones sinistrées. Les PME dégageant un chiffre d’affaires inférieur à un million d’euros pourront bénéficier d’aides pouvant aller jusqu’à 10 000 euros. Le Fonds national de lutte contre les calamités agricoles devrait être mis à contribution pour soutenir les agriculteurs. Enfin, le ministre de l’Industrie Christian Estrosi a promis une enveloppe de 100 000 à 500 000 euros aux constructeurs de bateaux de plaisance de Charente-Maritime.

L’Aiguillon-sur-Mer, la Faute-sur-Mer : ces deux villages vendéens situés de part et d’autre de l’estuaire du Lay ont été les plus touchés par le passage de la tempête Xynthia, dans la nuit de samedi à dimanche : 27 morts y sont à déplorer. La plupart ont péri noyés dans leur maison.

Trois jours après la catastrophe, de nombreuses maisons sont encore sous les eaux. Selon un document de la préfecture, les deux communes sont « les plus sensibles du littoral vendéen au risque d’inondation ». Les responsables de tous bords affirment que les digues étaient bien entretenues, mais qu’elles ont été submergées.

Il n’en demeure pas moins que la polémique enfle : « Certains habitants accusent les mairies d’avoir laissé construire, pour des raisons économiques, dans des zones inondables », rapporte Nicolas Germain, l’envoyé spécial de FRANCE 24 en Vendée. La secrétaire d’État à l’Ecologie, Chantal Jouanno, demande, pour sa part, un durcissement des règles de construction. Quelles sont celles actuellement en vigueur ? Qui est responsable de leur application ? Sont-elles respectées ? Éclairage.

Comment un maire accorde-t-il un permis de construire ?

Il doit se conformer à trois règles :
1. Le plan d’urbanisme local (PLU) : le permis de construire doit être conforme au PLU, élaboré par la commune, qui indique les terrains constructibles. « Mais même si le terrain est constructible, le maire peut refuser un permis s’il existe un risque pour la sécurité publique ; ce droit permet de compenser un PLU trop laxiste », précise Loïc Prieur, avocat spécialiste du droit de l’urbanisme et auteur d’un ouvrage intitulé La loi Littoral (Territorial Editions, 2008)

2. Le plan de prévention du risque d’inondation (PPRI) : dans une zone où existe un risque d’inondation, un préfet peut aussi instaurer, après avis de la commune, un PPRI (comme c’est le cas pour l’estuaire du Lay) qui « délimite des zones rouges où construire est interdit, et d’autres zones où les constructions sont soumises à conditions, par exemple l’interdiction de bâtir un sous-sol ou l’obligation de construire un étage qui pourra servir de refuge », explique Loïc Prieur.

3. La loi Littoral de 1986 : elle interdit de bâtir dans une bande de 100 mètres à partir du niveau haut de la mer, sauf si l’espace est déjà urbanisé. En outre, pour éviter la dispersion, les nouvelles constructions doivent se faire en continuité des agglomérations et villages existants.

Quelle est la responsabilité de l’État ?

Si c’est la commune qui autorise une construction, l’État, par l’intermédiaire du préfet, est responsable de la prescription des PPRI. « Il doit en outre contrôler la légalité des PLU, et celle des permis de construire », détaille Loïc Prieur. « Si un PLU classe un terrain inondable en zone constructible, la responsabilité de la commune et de l’État, qui a manqué à son rôle de contrôle, est engagée. »

Peut-on détruire une maison déjà construite ?

« Non, les lois d’urbanisme s’appliquent toujours pour le futur, on ne détruit pas les maisons construites avant la Loi Littoral ou avant que ne soit institué un PPRI pour une commune », répond Loïc Prieur, qui souligne que de nombreuses constructions posant problème ont été édifiées avant l’intervention du législateur.

Faut-il de nouvelles règles pour les zones inondables ?

Le président du Conseil général de Vendée, Philippe de Villiers, souhaite l’entrée en vigueur d’une loi interdisant « de construire au-dessous du niveau de la mer ». Mais, pour Jérôme Bignon, président du Conservatoire du littoral interrogé par FRANCE 24, il faut commencer par « appliquer la réglementation » existante, par exemple en « multipliant les PPRI ».

« Inutile de créer une nouvelle loi si elle n’est pas bien appliquée, de bons outils existent mais ils ne sont pas utilisés de manière assez stricte », ajoute Loïc Prieur. « Avec la loi Littoral par exemple, il ne devrait pas y avoir de constructions dispersées en bord de mer. Or, il suffit de se balader pour voir qu’elle n’est pas respectée. Voyez aussi tous les recours déposés contre des permis de construire par les associations environnementales et les voisins… Enfin, toujours avec les instruments existants, on peut également réduire les constructions en créant davantage de zones rouges dans les PPRI et davantage de zones inconstructibles dans les PLU. »

La polémique sur les constructions en zone inondable est relancée…Les élus de La Faute-sur-mer avaient manifesté leur hostilité…

« Cela ne devait être qu’un écrit de plus dans la joute administrative qui oppose la commune de La Faute-sur-Mer et la préfecture de Vendée depuis des années. Le 19 novembre dernier, le conseil municipal de La Faute-sur-Mer, une des communes les plus touchées par la tempête Xynthia, avait manifesté son hostilité au plan de prévention du risque inondation (PPRI) de l’estuaire élaboré par la préfecture. Hier, face à la polémique, René Marratier, le maire de La Faute, jurait « accepter le PPRI sur le fond et ne le contester que sur la forme ». » (le parisien)

Quelle que soit la région que l’on habite, personne ne pouvait ignorer qu’une alerte rouge avait été déclenchée sur les côtes atlantiques si durement touchées. Qu’il y ait eu des phénomènes qui soient venus se conjuguer, soit, mais la question est de savoir quelle vigilance avait été mise en place, car il paraît inconcevable que les seules consignes données à la population de cette zone inondable se limitent à « restez bien enfermés chez vous, ne bougez pas » compte tenu du « péril de la mer » qu’évoque même le site de la commune.

Les décisions d’évacuer ou non appartiennent aux autorités préfectorales et aux maires. La décision de ne pas évacuer (les habitants auraient peut-être rechigné à abandonner leurs maisons) n’empêchait pas de mettre en place un plan d’intervention rapide et des « guetteurs » qui auraient donné l’alerte. Il semble invraisembable que chacun se soit endormi comme si  rien ne pouvait se produire.

Tempête violente, océan déchaîné, flots qui se sont soulevés, OK. mais « n’as-tu rien vu venir… » pourrait-on demander. Un drame qu’on ne saurait imputer au seul déchaînement des éléments.